III SA/Gd 294/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 września 2015 r. nr [...]. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta: - uznał świadczenie z pomocy społecznej przyznane B. G. w formie zasiłku stałego na okres od 1 maja 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. za świadczenie nienależnie pobrane, - ustalił kwotę świadczenia nienależnie pobranego w wysokości 768,00 zł i - ustalił termin zwrotu świadczenia nienależnie pobranego w w/w wysokości na dzień 30.10.2012 r. Decyzją z dnia 12 września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję w pkt. 3 (dot. daty zwrotu nienależnie pobranego świadczenia i określiło ją na dzień 31. 10. 2013 r.). W osnowie decyzji nie orzeczono co do pozostałej części decyzji organu I instancji lecz w uzasadnieniu podano, że decyzja organu I instancji w pozostałym zakresie została utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014r. sygn. akt III SA/Gd 896/13 uchylił obie wyżej wymienione decyzje. Prezydent Miasta, orzekając ponownie w sprawie, decyzją z dnia 7 września 2015 r., działając na podstawie art. 6 pkt. 16, art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 14, art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 98 i art. 104 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) ustalił, że B. G. (dalej jako: "strona", "skarżąca") pobrała nienależnie świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości 324 zł za okres od 1 czerwca 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. oraz odmówił odstąpienia od żądania zwrotu ww. kwoty. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 1 grudnia 2009 r. decyzją Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, przyznano B. G. zasiłek stały. Strona, pouczona o treści art. 109 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej obowiązane są poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznawania świadczeń, obowiązku tego nie dopełniła. Z analizy zebranych dokumentów wynika, że w okresie od 1 czerwca do 30 czerwca 2012 r. strona pobrała świadczenie nienależne w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej w łącznej wysokości 324,00 zł. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 98 ustawy świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby korzystającej ze świadczeń, niezależnie od dochodu. Z urzędu organ rozpatrzył możliwość odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, o czym stanowi art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej Nie znaleziono podstaw do zastosowania ulgi w spłacie należności z uwagi na posiadany dochód, jak również fakt, że strona jest osobą pracującą. W odwołaniu od decyzji strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2014 r. o sygn. akt III SA/Gd 896/13. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 6 pkt. 16 oraz art. 8 ust. 1 pkt. 1, art. 98, art. 104 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji orzekł stosownie do treści wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., uznał bowiem, że rzeczywisty okres, w którym świadczenie było pobrane nienależnie to czerwiec 2012 r. Tym samym zaistniały przesłanki do przyjęcia, że pobrane przez skarżącą świadczenie za ww. okres jest świadczeniem nienależnie pobranym. Organ przywołał również zawartą w art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej definicję świadczenia nienależnie pobranego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. G. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego podtrzymując zarzuty powołane uprzednio w odwołaniu. Orzeczenie przez organ o zwrocie kwoty świadczeń skarżąca uznała za nieuprawnione, ponieważ środki jakie pobrała ze zlikwidowanej książeczki nie są w ocenie skarżącej dochodem, a ponadto były przeznaczone na wykup mieszkania oraz remont. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd był związany poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2014r. sygn. akt III SA/Gd 896/13. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Sąd w wyroku tym stwierdził, że błędem postępowania było ustalenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 768 zł tj., obejmującej kwoty zasiłków wypłaconych za maj 2012 r. i czerwiec 2012 r., skoro - jak wynika z akt sprawy- i czego nie kwestionują organy, środki z książeczki mieszkaniowej zostały skarżącej wypłacone dopiero w dniu 11 czerwca 2012 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane zostały do ustalenia wysokości nienależnego świadczenia, uwzględniając rzeczywisty okres w którym świadczenie było pobrane nienależnie. Sąd wskazał również, że wydanie decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, na podstawie wyników którego organy podejmują rozstrzygnięcie w określonych przepisem art. 104 ust. 3 cyt. ustawy ramach tj. po pierwsze ustalają wysokość nienależnych świadczeń oraz, po drugie, określają termin ich zwrotu. Na tej podstawie nie są zatem uprawnione do wydania dodatkowych rozstrzygnięć, nieobjętych treścią art. 104 cyt. ustawy tj. zawarcia w sentencji decyzji orzeczenia uznającego świadczenie za nienależnie pobrane. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Art. 6 pkt 16 ustawy stanowi, że świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio ( art. 98 ustawy). Zgodnie zaś z art. 104 ust. 1 ustawy, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1 art. 104 ustawy, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 ustawy). W przypadku posiadania uprawnień do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych podlegają potrąceniu z bieżących wypłat (art. 104 ust. 2 ustawy). Wskazane wyżej należności podlegają zwrotowi na rachunek bankowy odpowiednio gminy, powiatu lub samorządu województwa (art. 104 ust. 8 ustawy). Przechodząc do rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym ustalono, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2015 r. nr [...] uchylono decyzję z dnia 1 grudnia 2009 r. ( zmienioną decyzjami z dnia 13 kwietnia 2012r. i 6 czerwca 2012 r.) przyznającą skarżącej zasiłek stały i odmówiono przyznania zasiłku stałego od dnia 1 czerwca 2012 r. Wskazana decyzja nie została zaskarżona w drodze odwołania i stała się ostateczna przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 września 2015r. Podobnie jak stwierdził Sąd w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., należy przyznać organom rację, że kwestia tego, czy środki, które uzyskała skarżąca z książeczki mieszkaniowej mogą być uznane za dochód, czy też nie, wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Kwestia ta została rozstrzygnięta w postępowaniu zakończonym powołaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta z dnia z dnia 12 maja 2015r., odbierającą skarżącej zasiłek stały z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z tego względu zarzuty, na których skarżąca oparła skargę, nie mogły zostać uwzględnione przez Sąd. Jak wskazano wcześniej organ w drodze decyzji administracyjnej ustala wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ( art. 104 ust. 3 ustawy). Zwrócił na to również uwagę Sąd w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r. wskazując jakie dwa rozstrzygnięcia winna zawierać decyzja organu pierwszej instancji. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 107 § 1 k.p.a. i stwierdzić, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić jej rozstrzygnięcia. Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. W powoływanym wielokrotnie w orzecznictwie wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (LEX nr 48694). Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Ma to szczególne znaczenie w decyzjach, których wykonanie może przebiegać z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej, tak jak ma to miejsce z niniejszej sprawie. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji naruszył powyższe zasady, naruszając tym samym również art. 153 p.p.s.a., bowiem orzekając ponownie w sprawie zignorował ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku Sądu z 30 stycznia 2014 r. tj. dotyczące kwestii rozstrzygnięć jakie powinna zawierać jego decyzja. W skierowanej do skarżącej decyzji organu pierwszej instancji zawarte zostały dwa rozstrzygnięcia tj. rozstrzygnięcie ustalające kwotę nienależnie pobranego świadczenia oraz rozstrzygnięcie odmawiające odstąpienia od żądania zawrotu nienależnie pobranego świadczenia. W żadnym z tych rozstrzygnięć strona nie została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie ustalono również terminu jego zwrotu. Decyzja zawierająca taką sentencję nie nakłada więc na stronę obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie wiadomo również w jakim terminie strona miałaby dokonać ewentualnego zwrotu świadczenia. Decyzja ta nie zawiera tym samym niezbędnych elementów, o których mowa w art. 104 ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu decyzja o takiej treści nie nadaje się do wykonania trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zauważyć przy tym należy, że jakkolwiek organ pierwszej instancji w sentencji decyzji nie orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia, to z uzasadnienia decyzji, w tym powołania się na treść art. 98 ustawy wynika, że organ stwierdził istnienie tego obowiązku. Potwierdzeniem, że taka właśnie była intencja organu, jest odmowa odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, jak również znajdujące się w końcowej części decyzji pouczenie. W pkt 4 pouczenia wskazano wprost, że kwotę świadczeń nienależnie pobranych należy wpłacić osobiście na wskazany tam rachunek bankowy. Organ odwoławczy wskazanej wyżej wadliwości nie dostrzegł i orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w całości, naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Na koniec Sąd wskazuje, że jak wynika z treści przywołanego wcześniej przepisu art. 98 ustawy, art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że z odesłania w art. 98 ustawy wynika, że rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ obowiązany jest wprost zastosować art. 104 ust. 4 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1863/07 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008 r. w sprawie sygn. akt I OSK 517/07 orzeczenia dostępne w Internecie http:/cbois.nsa.gov.pl/). Art. 104 ust. 4 stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego pracownik socjalny powinien dokonać analizy aktualnej sytuacji życiowej, materialnej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważyć możliwość wystąpienia ze stosownym wnioskiem, o jakim mowa w art. 104 ust. 4 ustawy. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela, że skoro ustawodawca w art. 104 ust. 4 ustawy przewidział, że stosowny wniosek może być złożony bądź przez pracownika socjalnego bądź przez samą stronę, to w sytuacji, gdy ten pierwszy wniosku nie złożył, zadaniem organu jest udzielenie stronie stosownego pouczenia w niniejszym zakresie. Nakaz takiego działania wynika bezpośrednio z wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 374/14, dostępny jw.). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji działając z urzędu, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, orzekł że brak jest podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia. Należy jednak zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy, jak też w treści decyzji organu pierwszej instancji brak jest jakiegokolwiek śladu, by pracownik socjalny składał wniosek, o którym mowa w tym przepisie, jak też, by strona skarżąca pouczana była o możliwości złożenia takiego wniosku. Zatem, jakkolwiek organ przeprowadził postępowanie w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia, to jest ono obarczone poważnym błędem. W przypadku bowiem braku wniosku pracownika socjalnego o zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązania, obowiązkiem organu było, przed wydaniem decyzji, pouczyć stronę o możliwości wystąpienia z takim wnioskiem. Dodać należy, że organ odwoławczy do powyższej kwestii w ogóle się nie odniósł. Naruszył tym samym zasadę dwuinstancyjności z której wynika, że jest on zobowiązany do powtórnego, pełnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zajęcia w niej własnego stanowiska (art. 15 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze powyższe uchybienia Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi oraz ocenę prawną. Wskazania co do dalszego postępowania dla organów administracji wynikają z powyższych rozważań.