III SA/Gd 297/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie NSA Anna Orłowska (spr.), NSA Marek Gorski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 9 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w przedmiocie zmiany statutu Zakładu Komunalnego w [...] postanawia odrzucić skargę. Rada Gminy [...] reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Gminy wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] z dnia 9 maja 2011 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 31 marca 2011 w sprawie zmiany statutu Zakładu Komunalnego w [...]. Skarżąca domagała się uwzględnienia skargi w trybie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenia od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu aktowi zarzucono obrazę art. 40 ust. 2 pkt. 2 i art.7 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów i – art.14 pkt.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) poprzez błędną interpretację. W ocenie skarżącej organ nadzoru niezasadnie zarzucił, że podejmując uchwałę z dnia 31 marca 2011r. zmieniającą statut Zakładu Komunalnego w [...], Rada przekroczyła swoje kompetencje (delegację ustawową) określone w art. 14 ustawy o finansach publicznych. Zakres zadań zakładu Komunalnego w [...], dotyczący dróg gminnych, ulic, mostów oraz placów obejmuje ich urządzanie jak i utrzymanie w należytym stanie. Do realizacji tych zadań niezbędne są niewątpliwie różne materiały, a w tym – kruszywo naturalne. Zatem kwestionowana uchwała jest zgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie argumentując, że w treści art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) zostały enumeratywnie, w sposób wyczerpujący wymienione rodzaje zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, które mogą być wykonywane przez samorządowe zakłady budżetowe. Wśród nich ustawa nie wymienia działalności związanej z poszukiwaniem, rozpoznawaniem i wydobywaniem kopalin ze złóż oraz rekultywacji gruntu. Katalog zadań określonych w art. 14 ustawy o finansach publicznych ma charakter zamknięty, co oznacza, że jakiekolwiek inne zadania niż wymienione w art. 14 ustawy o finansach publicznych nie mogą być realizowane w formie samorządowego zakładu budżetowego. Tak więc rozszerzenie katalogu zadań określonych w art. 14 ustawy o finansach publicznych - jak uczyniono to w zakwestionowanej uchwale - należy uznać za niezgodne z prawem. Na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. pełnomocnik Wojewody [...] podniosła, że do dnia rozprawy do organu nadzoru nie wpłynęła informacja o podjęciu przez Radę Gminy w [...] uchwały w sprawie wniesienia skargi do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określona w przepisach p.p.s.a., obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. art. 3 § 2 pkt.7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze z.), zwana dalej p.p.s.a.; Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżąca Gmina uczyniła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 9 maja 2011 r. stwierdzające nieważność uchwały [...] tej Rady. Możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przewidują przepisy art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ( publ. j. w. ), które stanowią, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. /..../ Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. W ustępie 4 i 5 cytowany przepis stanowi, że do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Jak wynika z treści przepisów cytowanej ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina, przy czym sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje prawa wniesienia skargi przez Przewodniczącego Rady, ( por. postanowienie NSA z dnia 17 września 2008 r. I OSK1099/08 cyt. ; " Co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby wprost, poza art. 98 ust. 3 a u.s.g., z którego wynikałoby uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, ale wyprowadzić to można z wykładni systemowej przepisów u.s.g. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 u.s.g. organizuje pracę rady LEX nr 493901), jednak stosownie do zacytowanych wyżej postanowień ustawy, podstawą do wniesienie skargi jest uchwała rady. Ani z treści skargi ani z nadesłanych do Sądu akt nie wynika, by Rada Gminy [...] podjęła uchwałę, o której mowa w art. 98 ust. 2 u.s.g. Ponieważ w przepisie powyższym nie określono terminu, w którym uchwała może (winna) zostać podjęta, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała taka może być podjęta i przekazana do sądu administracyjnego także (nawet) po upływie terminu do wniesienia skargi (por. postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92; LEX nr 10908). Jak wyjaśnił to NSA w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2011 r. w sprawie II OSK 2450/10 LEX nr 743431, skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały, o której mowa, /.../, nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Skoro bowiem, jak wynika z wyżej cytowanego art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, a omawiany przepis stanowi, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, to brak uchwały stanowiącej podstawę wniesienia skargi, nie uzupełniony do czasu podjęcia przez sąd orzeczenia, stoi na przeszkodzie do rozpoznania skargi, czyniąc ją niedopuszczalną, jak stanowi art. 58 § 1 pkt. 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odmienny sposób interpretowania i stosowania omawianych przepisów prowadziłby do nieuzasadnionego uprzywilejowania jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do innych skarżących, spełniających ustawowe wymagania przewidziane do wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę Rady Gminy [...] odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono, jak w sentencji postanowienia.