III SA/Gd 304/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Spółki "A" na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr UNP:GD-23-14655, GD-PPR-A.5112.4.2023.2 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych uchybień 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej uchyla ona nakaz Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku Oddział w Słupsku z dnia 23 lutego 2023 r. nr 030147-53-K001-Nk01/23 w zakresie jego punktu 13 i orzeka co do istoty sprawy; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku na rzecz Spółki "A" kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 23 lutego 2023 r. Inspektor Pracy w Słupsku, działając na podstawie art. 11 pkt 1, pkt 6, pkt 6a w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1614 ze zm.), po przeprowadzeniu w dniach: 10, 12, 18.01; 1, 2, 8, 17, 22.02.2023 r. kontroli, wydał nakaz nr 031047-53-K001-Nk01/23 dotyczący warunków pracy w Tartaku należącym do P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (zwanej dalej "spółką", "stroną" lub "skarżącą"). Nakaz ten zawierał 20 punktów, a wśród niech miedzy innymi: - nr 3 - w którym nakazano usunąć z posadzki elementy biomasy leżące poza obrysem składowiska biomasy, umiejscowionego na zewnątrz obiektu kotłowni w Tartaku. Termin wykonania 31.03.2023 r., - nr 5 - w którym nakazano zapewnić skuteczną wymianę powietrza (wentylację) w pomieszczeniu o nr ewid. [...], w którym znajdowała się część przenośnika zgarniakowego, transportującego biomasę do kotłowni w Tartaku, potwierdzając powyższe właściwymi pomiarami. Termin wykonania 31.05.2023 r., - nr 6 - w którym nakazano dokonać oceny pod względem zagrożenia wybuchem w pomieszczeniach i miejscach wykonywania pracy w Tartaku. Termin wykonania 31.05.2023 r., - nr 7 - w którym nakazano przeprowadzić kompleksową ocenę ryzyka zawodowego związanego z możliwością wystąpienia - w miejscach pracy atmosfery wybuchowej w Tartaku. Termin wykonania 31.05.2023 r., - nr 13 - w którym nakazano zapewnić pracownikom wykonującym pracę w hali stolarni Tartaku odpowiednią temperaturę powietrza, nie mniejszą niż 14°C, lub jeśli ze względów technologicznych jest to niemożliwe - wyodrębnione (i umiejscowione w pobliżu miejsca wykonywania pracy) pomieszczenie do ogrzania się, o temperaturze powietrza nie mniejszej niż 16°C i o powierzchni nie mniejszej niż 8 m2. Termin wykonania 31.05.2023 r. Jako podstawę prawną tej decyzji organ wskazał art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 207 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 1510 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.p.", § 30 oraz § 44 załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Spółka odwołała się od powyższego nakazu w zakresie punktów: nr 3, nr 5, nr 6, nr 7 oraz nr 13. W odniesieniu do punktu nr 3 zarzuciła naruszenie § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (dalej jako: "rozporządzenie") poprzez błędne przyjęcie że miejsce dla składowania biomasy wymaga ustalenia dokładnego obrysu stanowiska, podczas gdy wystarczy, by było wyznaczone miejsce do tego przeznaczone, a przepis nie wymaga ustalenia dokładnego obrysu składowiska, podczas gdy wystarczy, by było wyznaczone miejsce do tego przeznaczone, a przepis nie wymaga dokonania szczegółowego obrysuj, nadto błędnie przyjęto, że biomasa znajduje się poza miejscem składowania, podczas gdy samo zadaszenie nie wyznacza granic miejsca do składowania. W zakresie punktu nr 5 nakazu skarżąca zarzuciła naruszenie § 32 ust. 1 w zw., z § 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że wymienione pomieszczenie jest pomieszczeniem pracy, a więc należy w nim zapewnić wentylację, podczas gdy nie jest to pomieszczenie przeznaczone na pobyt pracowników. W zakresie punktu nr 6 i nr 7 nakazu skarżąca zwróciła uwagę na bezpodstawne nałożenie na stronę obowiązku dokonania oceny w zakresie zagrożenia wybuchem i możliwości wystąpienia atmosfery wybuchowej, podczas gdy dokonała ona już takiej oceny poprzez zlecenie mgr inż. Pożarnictwa D. Ś. opracowania "Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego", sporządzonej dnia 12 sierpnia 2021 r., która potwierdza, że w tartaku nie występuje obecnie zagrożenie wybuchem w pomieszczeniach i przestrzeniach zewnętrznych. W zakresie punktu nr 13 nakazu strona twierdziła, że organ bezpodstawnie nałożył na nią obowiązek w sytuacji, gdy pracownicy mają zapewnione pomieszczenia do ogrzania się, których rolę spełniają znajdujące się w pobliżu jadania oraz pomieszczenie do ogrzania się przy hali traków (starej hali). Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku decyzją z dnia 7 kwietnia 2023 r. nr GD-PPR-A.5112.4.2023.2, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej powoływanej też w skrócie jako "k.p.a.", i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, orzekł w ten sposób, że: 1. utrzymał w mocy decyzję nr 7 nakazu organu pierwszej instancji, 2. uchylił decyzję nr 13 nakazu organu pierwszej instancji w całości i w tym zakresie orzekł merytorycznie przez nakazanie zapewnienia pracownikom wykonującym pracę w hali stolarni Tartaku odpowiedniej temperatury powietrza, nie mniejszą niż 14°C, określając termin wykonania obowiązku na dzień 31 października 2023 r. Jako podstawę prawną tego obowiązku organ wskazał art. 11 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 207 § 2 pkt 1 i 2 k.p., § 30 rozporządzenia, 3. uchylił zaskarżone decyzje nr 3, nr 5 i nr 6 w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie w całości. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał przyczyny uwzględnienia odwołania w odniesieniu do punktów nr 3, nr 5 i nr 6 nakazu. Utrzymanie w mocy nakazu w zakresie pkt 7 uzasadniono koniecznością dokonania analizy możliwości powstania atmosfery wybuchowej w celu podjęcia działań zapobiegających takiej sytuacji. Co do rozstrzygnięcia w przedmiocie punktu 13 nakazu organu I instancji wskazano, że skarżąca spółka w swoim odwołaniu nie stwierdziła, by względy technologiczne nie pozwalały na ogrzewanie pomieszczenia hali stolarni. Odwołująca spółka poinformowała, że planuje: doprowadzenie do odpowiedniej temperatury w hali stolarni poprzez m.in. ocieplenie hali, zastosowanie drzwi żaluzjowych i zastosowanie rekuperacji powietrza. Poinformowała również, iż na terenie zakładu istnieją pomieszczenia umożlwiające pracownikom ogrzanie się. Z zapisów w protokole kontroli nie wynika, by odległość pomiędzy halą a wskazanymi pomieszczeniami uniemożliwiała ich wykorzystanie przez, pracowników pracujących w omawianej hali. W związku z tym organ odwoławczy uchylił decyzję w części dotyczącej pomieszczeń do ogrzewania się, obligując stronę do zapewnienia właściwej temperatury. Spółka zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w części co do punktu 13 zawartego w nakazie organu pierwszej instancji, wnosząc o jej uchylenie w tej części, jak również o uchylenie nakazu organu pierwszej instancji w przedmiotowym zakresie. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ i tym samym naruszenie zasady legalności działania organów, gdyż organ nie zastosował wszystkich obowiązujących go przepisów prawa; 2) art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 84 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ i tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, jako że nie doszło do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przez co naruszono interes społeczny i słuszny interes skarżącej, poprzez niedopuszczenie i nierozpatrzenie wszystkich niezbędnych dowodów, w szczególności opinii biegłego, które mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności nie umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie, brak przytoczenia odpowiednich przepisów prawa w uzasadnieniu prawnym oraz niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy; 5) art. 8 k.p.a. poprzez nieprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie skarżącej, które to zaufanie zostało naruszone z uwagi na niezastosowanie odpowiednich przepisów postępowania, II. Naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 30 rozporządzenia w zw. z § 44 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że względy technologiczne, w tym proces technologiczny, umożliwiają zapewnienie w pomieszczeniu temperatury nie mniejszej niż 14°C, podczas gdy nie jest to możliwe z uwagi właśnie na względy technologiczne, zaś skarżąca zapewniła pracownikom pomieszczenia do ogrzania się spełniające wymogi zawarte w § 44 załącznika nr 3 do rozporządzenia, co też potwierdził organ w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na bierność organu odwoławczego w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy w zasadzie poprzestał na ustaleniach organu pierwszej instancji wynikających z protokołu kontroli. Nadto organy orzekające w sprawie nie posiadały stosownej wiedzy specjalistycznej, która pozwalałaby na jednoznaczne stwierdzenie, że względy technologiczne, w szczególności zaś proces technologiczny produkcji (obróbki tarcicy) w tartaku skarżącej, pozwalają na zapewnienie w pomieszczeniu hali stolarni temperaturę nie niższą niż 14°C. O tym, czy jest możliwe w obecnym stanie techniki takie prowadzenie produkcji przez nią, aby temperatura w hali stolarni nie była niższa niż 14°C może orzec tylko biegły. Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. W ocenie skarżącej, ze względu na kubaturę hali, wielkość bram i konieczność zapewnienia ciągłości procesu produkcyjnego, zapewnienie w hali stolarni stałej temperatury powietrza nie niższej niż 14°C jest z przyczyn technicznych niemożliwe, w związku z czym § 30 rozporządzenia nie znajduje zastosowania. Nadto pierwotnie nakaz organu pierwszej instancji obligował skarżącą do zapewnienia w hali stolarni temperaturę nie mniejszą niż 14°C lub jeśli ze względów technologicznych jest to niemożliwe - wyodrębnione pomieszczenia do ogrzania się. Skarżąca powołała się na fakt, że zapewniła pracownikom stosowne pomieszczenia do ogrzania się, co też organ zaakceptował, uznając w zaskarżonej decyzji, że "z zapisów w protokole kontroli nie wynika, by odległość pomiędzy halą a wskazanymi pomieszczeniami uniemożliwiała ich wykorzystanie przez pracowników pracujących w omawianej hali". Skarżąca podniosła również, że uzyskała już pozytywne rozstrzygnięcie w analogicznej sprawie w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 616/10. Sprawa ta również dotyczyła Tartaku i kwestii zapewnienia odpowiedniej temperatury pracownikom, lecz nie w hali stolarni, tylko w hali kapowni. Skarga została w tej sprawie uwzględniona. W bardzo zbliżonym stanie faktycznym Sąd również badał, czy możliwe jest "zapewnienie w hali tzw. "kapowni" utrzymanie temperatury nie niższej niż 14°C (w warunkach zimowych)". W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, choć z powodów innych niż w niej powołane. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2023 r. w części dotyczącej uchylenia punktu nr 13 nakazu Inspektora Pracy w Słupsku z dnia 23 lutego 2023 r. i orzeczenia merytorycznego w tym zakresie. W punkcie tym organ pierwszej instancji nakazał skarżącej spółce zapewnić pracownikom wykonującym pracę w hali stolarni Tartaku odpowiednią temperaturę powietrza, nie mniejszą niż 14°C, lub jeśli ze względów technologicznych jest to niemożliwe - wyodrębnione (i umiejscowione w pobliżu miejsca wykonywania pracy) pomieszczenie do ogrzania się, o temperaturze powietrza nie mniejszej niż 16°C i o powierzchni nie mniejszej niż 8 m2. Rozstrzygnięcie to miało zatem charakter nakazu alternatywnego, polegającego na tym, że albo spółka zapewni wskazaną temperaturę powietrza w hali stolarni Tartaku, albo jeśli jest to niemożliwe ze względów technologicznych zapewni wyodrębnione pomieszczenie do ogrzania się pracowników. Organ odwoławczy w zaskarżonej w części decyzji natomiast uchylił nakaz organu pierwszej instancji określony w punkcie nr 13 i orzekł merytorycznie, nakazując zapewnienie pracownikom odpowiedniej temperatury w hali stolarni z pominięciem opcji zawartej w nakazie pierwszej instancji, polegającej na zapewnieniu pomieszczenia pozwalającego na ogrzanie się pracowników. Art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Cytowany przepis formułuje tzw. zakaz reformationis in peius na gruncie postępowania administracyjnego, stanowiący jedną z zasadniczych gwarancji procesowych dla stron tego postępowania. Ma on charakter ochronny i powinien być ściśle przestrzegany przez organ rozpatrujący odwołanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 384/20 zakaz reformationis in peius stanowi istotną gwarancję procesową praw strony - strona, składając odwołanie, nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie. Istota zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Zakaz powyższy znajduje zastosowanie w stosunku do decyzji, którą organ odwoławczy uchyla w całości lub w części rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, a zatem w zakresie rozstrzygnięcia odwoławczego w części dotyczącej punktu nr 13 nakazu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przez "niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć pogorszenie materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony. Dla oceny, czy doszło do naruszenia tak określonego zakazu reformationis in peius niezbędne jest porównanie osnowy decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika nadto, że przedmiotowy zakaz nie ma charakteru bezwzględnego, lecz możliwość odstąpienia od niego występuje wyłącznie w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Odstępstwa te mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się i jako takie nie podlegają wykładni rozszerzającej. W takiej jednak sytuacji organ odwoławczy rozstrzygający na niekorzyść strony odwołującej jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swojej decyzji powodów, dla których przyjął, iż rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1159/17). W ocenie Sądu porównując treść punktu nr 13 nakazu organu pierwszej instancji z treścią rozstrzygnięcia organu odwoławczego w tym zakresie, nie można mieć wątpliwości, że wskutek wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy sytuacja strony odwołującej się uległa pogorszeniu. Skarżąca została bowiem pozbawiona wyboru jednej z dwóch alternatywnych form wykonania nakazu określonego w pkt 13 decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy naruszył zatem zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), nie wyjaśnił także w treści swojej decyzji czy wydanie przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia zawartego w pkt 13 nakazu spowodowało rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego. W tym stanie sprawy, z uwagi na mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 139 k.p.a. Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a. Sąd wskazuje, że organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę będzie zobowiązany do rozpoznania odwołania w zakresie punktu nr 13 nakazu organu pierwszej instancji, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej. Na marginesie jedynie wskazać należy, że wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lutego 2011r. sygn. akt III SA/Gd 616/10 dotyczył innej hali, w której realizowano specyficzne procesy technologiczne i nie znajduje on prostego zastosowania w okolicznościach sprawy niniejszej. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 697 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (200 zł), wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą radcy prawnego (480 zł), ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądowe dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".