I OSK 384/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II SA/Po 415/19 w sprawie ze skarg [...], [...], [...], [...], [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 marca 2019 roku nr SKO.GN.4001.909.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Po 415/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skarg [...], [...], [...], [...], [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 12 marca 2019 r. nr SKO.GN.4001.909.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego: I. uchylił zaskarżoną decyzję, II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu: - na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, - na rzecz skarżących [...] i [...] solidarnie kwotę 697zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - na rzecz skarżącego [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, dalej SKO, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 5 listopada 2018 r. nr GN-X.6841.1.19.2018, w której dokonano przekształcenia prawa zabudowy ustanowionego na zbudowanej budynkiem nieruchomości gruntowej w Poznaniu przy ul. F. Nowowiejskiego 59, stanowiącej własność Miasta Poznania, oznaczonej geodezyjnie: obręb Poznań, arkusz mapy 09, działka nr [...] o pow. 798 m2, zapisana w KW nr [...], w prawo użytkowania wieczystego i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W ocenie organu skoro jedna z osób współuprawnionych z tytułu prawa zabudowy ([...]) cofnęła swój wniosek o przekształcenie swojego udziału w odpowiedni udział w prawie użytkowania wieczystego, to przekształcenie takie stało się niemożliwe z uwagi na brak zgodnego współdziałania wszystkich osób uprawnionych. Po drugie, strony składające odwołanie od decyzji Prezydenta Poznania uznały, że decyzja ta jest dla nich niekorzystna, zatem jej uchylenie jest zgodne z interesem osób odwołujących się. Decyzja organu I instancji nie mogła się ostać również z uwagi na naruszenie art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomości. Nadto, organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, gdyż wygasło prawo zabudowy, a [...] zrezygnował z ubiegania się o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Tym samym postępowanie prowadzone przed Prezydentem Poznania stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wnieśli [...] wraz z [...], a także [...] i [...] oraz [...]. Sąd I instancji uznał, że skargi są uzasadnione. W ocenie Sądu, skoro skutki materialnoprawne decyzji o przekształceniu wystąpiły w chwili jej wydania to całkowicie chybione jest stanowisko SKO, iż w dacie rozpoznawania odwołania postępowanie było w całości bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu na jaki ustanowiono prawo zabudowy. Nadto, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius) oraz art. 209 u.g.n. w zw. z art. 236 § 1 k.c. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli że organ odwoławczy źle zastosował wskazany przepis. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.), polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że skutki materialnoprawne decyzji Prezydenta Poznania z dnia 5 listopada 2018 r., nastąpiły w dniu jej wydania, a co za tym idzie, że do przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego doszło już z chwilą wydania przez organ I instancji decyzji przekształceniowej; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 139 k.p.a., polegające na uznaniu, że uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania narusza zakaz reformationis in peius; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 209 u.g.n., polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że art. 209 u.g.n. w zw. z art. 236 § 1 k.c. stanowią podstawę do ustanowienia "nowego" prawa użytkowania wieczystego. 5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, polegające na wykroczeniu poza ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej i utrwalone w aktach administracyjnych; 6) co z kolei doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu i zarazem na braku zastosowania art. 151 p.p.s.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli [...], [...], [...], [...] dochodząc jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawowym zagadaniem spornym w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest kwestia posiadania przez organy administracji publicznej kompetencji do przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 209 u.g.n. Wokół powyższego skupiają się zawarte w środku odwoławczym zarzuty wobec wyroku Sądu I instancji. Stosownie do art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. poz. 280), mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste. Przekształcenie następuje w drodze decyzji właściwego organu, w której określa się także warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62. Decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Dla przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego na podstawie ww. przepisu, jak akcentuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w pełni podziela Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę – muszą być spełnione trzy przesłanki: prawo to powinno zostać ustanowione przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy, musi istnieć w chwili składania wniosku o jego przekształcenie oraz prawo zabudowy musi istnieć w chwili wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego (zob. wyroki NSA: z dnia 17 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1452/06; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. I OSK 280/15; z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1221/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe prowadzi do konstatacji, że decyzja administracyjna w przedmiocie przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego może być wydana na wniosek uprawnionej (legitymowanej) osoby i jest decyzją związaną oraz ma charakter decyzji konstytutywnej. Tym samym należy przyjąć, że z dniem doręczenia organowi podania (wniosku) o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego (art. 61 § 3 k.p.a.) uprawniony wnioskodawca – spełniający podkreślane wyżej w judykaturze przesłanki – aktualizuje kompetencję właściwego organu administracji publicznej do załatwienia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Jednocześnie strona tego postępowania administracyjnego, poprzez złożenie wzmiankowanego wniosku, dąży do urzeczywistnienia uprawnienia do żądania wydania merytorycznej decyzji administracyjnej, tj. rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty na podstawie art. 209 u.g.n. W związku z powyższym, jeżeli zostało wszczęte postępowanie administracyjne na żądanie uprawnionej osoby w przedmiocie przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, kompetencja właściwego organu administracji do załatwienia sprawy administracyjnej wygasa z upływem terminu na jaki zostało ustanowione prawo zabudowy (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 738). Przenosząc powyższe w realia rozpoznanej sprawy, należy za Sądem I instancji stwierdzić, iż prawo zabudowy zostało ustanowione przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy, jednocześnie niewątpliwie zarówno w dacie składania podań o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego jak i w dacie wydania decyzji o przekształceniu przez organ I instancji prawo zabudowy ustanowione na nieruchomości gruntowej położonej w Poznaniu przy ul. Nowowiejskiego 59, stanowiącej własność Miasta Poznania, oznaczonej geodezyjnie: obręb Poznań, ark. mapy 09, działki nr [...] o pow. 798 m2, zapisanej w Kw nr [...], ujawnione w księdze wieczystej Kw nr [...] – przysługiwało wnioskodawcom. Prawo to zostało ustanowione dnia 5 listopad 1918 r. na 100 lat, a więc wygasło z upływem 5 listopada 2018 r. t.j. w dniu w którym wydał decyzję w przedmiotowej sprawie organ I instancji. Tym samym mając na względzie poczynione wyżej ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieusprawiedliwiony jest zarzut środka odwoławczego wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 209 u.g.n. oraz będące jego pochodną pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem istniały podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przez organ administracji publicznej. Sąd odwoławczy podziela ustalenia Sądu wojewódzkiego zawarte w tym zakresie w zaskarżonym wyroku, których nie ma potrzeby tutaj ponownie przywoływać. Na gruncie rozpoznawanej przez Sąd kasacyjny sprawy, w związku z sformułowanymi zarzutami, nie można tracić z pola widzenia uwypuklanego w judykaturze celu postępowania administracyjnego, co w pełni podziela niniejszy skład orzekający Sądu. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza (jurysdykcyjna) organów administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania traktowane jest jako środek ostateczny, niweczący dotychczasowe wyniki postępowania. Rozstrzygnięcie co do istoty stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki nie podporządkowanej organowi (zob. wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2022r. sygn. I OSK 904/19; z dnia 9 listopada 2022r. sygn. I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104–269, wyd. III G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104–269, wyd. III, Opublikowano: LEX 2010). Przywołać jeszcze trzeba judykaty, z uwagi na sformułowane zarzuty wobec wyroku Sądu wojewódzkiego, zgodnie z którymi umorzenie postępowania administracyjnego zachodzi tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SK 20/10). Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawa jest bowiem zasada, że kompetencji organu administracji publicznej do działań władczych nie można domniemywać. Organ władny jest zatem orzekać w sprawie prawnie uregulowanej, a gdy uprawnienie istnieje tylko w przekonaniu strony, to postępowanie będzie dotknięte bezprzedmiotowością (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 904/19; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022r. sygn. I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy – mając na względzie stwierdzoną wyżej bezzasadność naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 209 u.g.n. i poczynione wyżej ustalenia – nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd wojewódzki naruszył przytaczane w skardze przepisy postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż istniały podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie przez organ administracji publicznej. Słusznie również twierdzi Sąd I instancji, iż zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) stanowi istotną gwarancję procesową praw strony – strona, składając odwołanie, nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, co potwierdza Sąd odwoławczy, od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli wszyscy wnioskodawcy. Jakkolwiek część z odwołujących wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości to zauważyć należy, iż z treści wszystkich odwołań wynika jednoznacznie, że zarzuty dotycząc kwestii ustalenia opłat za użytkowanie wieczyste, nie dotyczyły natomiast w żadnym wypadku samego przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego jak też kwestii terminu na który ustalono prawo użytkowanie wieczystego. Tym samym – jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki – uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji w zakresie niekwestionowanego przez skarżących i korzystnego dla nich pkt 1, bez wskazania, iż zawarte w nim rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego, należy uznać za naruszające ww. zasadę zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej (art. 139 k.p.a.). Natomiast uchylenie decyzji przekształcającej prawo zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, po dniu 5 listopada 2018 r. zamykało skarżącym możliwość uzyskania pozytywnej dla siebie decyzji w tym zakresie. Powyższe analogicznie dotyczy zakwestionowanego także przez SKO punktu 3 decyzji organu I instancji określającego, iż okres użytkowania przedmiotowej nieruchomości gruntowej ustalony został na 99 lat. Korzystne dla skarżących w/w rozstrzygnięcie nie zostało zakwestionowane przez skarżących, a organ odwoławczy nie wykazał, aby zapadło ono w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa lub aby rażąco naruszało interes społeczny. Jak wskazuje orzecznictwo, przez "niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć niekorzyść lub uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony. Dla oceny, czy doszło do naruszenia tak określonego zakazu reformationis in peius niezbędne jest porównanie osnowy decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie takie porównane prowadzi do jednoznacznego wniosku, że decyzja administracyjna SKO stanowi zmianę orzeczenia organu I instancji na niekorzyść strony skarżącej (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r. sygn. III OSK 3993/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym organ administracji II instancji przez wydanie przedmiotowej ostatecznej decyzji administracyjnej w sposób nieuprawniony naruszył zakaz reformationis in peius. Nie można, wbrew stanowisku środka odwoławczego, zaskarżonemu wyrokowi postawić zarzutów naruszenia w szczególności art. 145 § 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. czy art. art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (w tekście skargi kasacyjnej: Prawa o ustroju sądów "powszechnych"). Naruszenie przez Sąd wojewódzki powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej Sąd I instancji nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty środka odwoławczego są nieuprawnione. Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiono po wymaganym terminie (art. 179 p.p.s.a.) dlatego brak było podstaw do zasądzenia zwrotu wnioskowanych kosztów z tego tytułu (zob. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OZ 710/13).