III SA/Gd 325/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 12 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia 21 listopada 2017 r. nr [...] Decyzją z dnia 21 listopada 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] uchylił z dniem 18 listopada 2010 r. decyzję własną z dnia 18 listopada 2010 r. nr [...] oraz odmówił osobie uprawnionej E. H. reprezentowanej przez J. H. prawa do świadczeń alimentacyjnych na okres od 1 listopada 2010 r. do 30 września 2011 r. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał art. 1, art. 1a, art. 2, art. 9, art. 10, art. 12, art. 15 ust. 1 - 4, art. 18, art. 20 ust. 2, art. 22, art. 25, art. 25 i art. 31 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.), art. 86 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczeniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r., Nr 106, poz. 622), § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach w sprawach o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1467) oraz art. 104, art. 107 § 4, art. 145, art. 149, art. 150 i art. 151 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej w skrócie jako: "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że J. H. wnioskiem z dnia 12 listopada 2010 r. reprezentując osobę uprawnioną - E. H. wystąpiła do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Decyzją z dnia 18 listopada 2010 r. nr [...] organ pierwszej instancji ustalił prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną E. H. na okres od 1 listopada 2010 r. do 30 września 2011 r. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...], po otrzymaniu informacji o zgonie dłużnika alimentacyjnego (A. A.), który nastąpił w dniu 2 stycznia 2010 r., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej wyżej wspominaną decyzją ostateczną z dnia 18 listopada 2010 r. (nr [...]). Organ wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba uprawniona to osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. W związku z tym, że z datą śmierci A. A. wygasł obowiązek alimentacyjny, E. H. nie spełnia definicji osoby uprawnionej. Tym samym organ zobligowany był do uchylenia wydanej decyzji ostatecznej oraz do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Decyzja z dnia 21 listopada 2017 r. została skierowana do J. H. J. H. złożyła odwołanie od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu skarżąca podniosła, że nie wiedziała o śmierci A. A. - ojca jej dziecka, ponieważ nie utrzymywała kontaktu z nim ani też z żadnym członkiem jego rodziny od momentu przyjazdu do Polski. Decyzją z dnia 12 marca 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 1 oraz art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 1a, art. 2 pkt 11 i art. 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdziło wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 listopada 2010 r. nr [...] z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy wyjaśniając, że w wyniku wznowienia postępowania ustalono, że już w chwili przyznawania świadczenia pomocowego zobowiązany do alimentacji nie żył. Tym samym E. H. nie była osobą uprawnioną do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Są to fakty obiektywne i niezależne od woli stron, czy też dochowania staranności ze strony instytucji zobowiązanych do działania w tym zakresie. Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę, że przedmiotowa decyzja ustalająca prawo do świadczeń została wydana w dniu 18 listopada 2010 r., a więc od jej wydania upłynęło ponad 5 lat. Stosownie zaś do brzmienia art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 oraz w art. 145 a i art. 145 b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. jest bezwarunkowy, niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Terminy te mają bowiem charakter materialny, co oznacza, że ich upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Mając na względzie powyższe Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję, ograniczając się do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 listopada 2010 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. J. H. zaskarżyła powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz o umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła organom błąd w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na treść wydanych decyzji. Organy nie wzięły bowiem pod uwagę świadomości jaką mieli w dniu wydawania pierwotnych decyzji ustalających prawo do świadczeń alimentacyjnych - uprawniona J. H. działająca w imieniu małoletniej córki E. H. oraz działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] urzędnicy wydający decyzje. Na podstawie dostarczanych corocznie zaświadczeń z Sądu Okręgowego w [...], wydawanych na bazie informacji od organów władz włoskich wynikało, że trwają ustalenia sytuacji ekonomicznej A. A. Zdaniem skarżącej, w żadnym wypadku nie wynikało z nich, że A. A. nie żyje. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż te, które zostały w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów i prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, natomiast stosowanie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd, z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodność z prawem zaskarżonego aktu i w przypadku skargi na decyzję uwzględnić wszystkie zaistniałe w sprawie naruszenia, na które wskazano w art. 145 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji sąd ma tym samym obowiązek uwzględnienia skargi także z powodu innych uchybień niż przytoczone w skardze, w tym również stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jeżeli uzna, że zaistniały okoliczności z art. 156 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, i to nawet wówczas, gdy w skardze nie podniesiono zarzutów w tym zakresie. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadniało konieczność stwierdzenia ich nieważności. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest nieważna. Mając na uwadze powyższą regulację należy wskazać, że kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, będzie zachodzić wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. W przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie mógł być stroną postępowania (gdyż postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku) decyzja wydana w stosunku do tego podmiotu jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie oznacza zatem zamiar ukształtowania decyzją sytuacji prawnej danego podmiotu, a nie tylko samo jej doręczenie. Przez sformułowanie "skierowanie decyzji" należy bowiem rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu prawa. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Zauważyć nadto należy, że organy rozstrzygające daną sprawę administracyjną zobowiązane są do ustalenia - za pomocą wszelkich środków dowodowych - aktualnego kręgu stron postępowania. Stosownie bowiem do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotne jest nadto wskazanie, że zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Bez znaczenia pozostają natomiast przyczyny, dla których podmiot będący stroną postępowania utracił ten status oraz przyczyny, z powodu których organ okoliczności tych nie ustalił. Co oczywiste, prawidłowe ustalenie stron postępowania determinuje prawidłowe oznaczenie strony w treści wydanej decyzji (jako jej adresata). Przenosząc powyższe rozważania w realia rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu J. H. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 marca 2018 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 listopada 2017 r., którą to organ pierwszej instancji uchylił decyzję przyznającą prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (decyzję z dnia 18 listopada 2010 r.) oraz odmówił E. H. reprezentowanej przez J. H. prawa do świadczeń alimentacyjnych, oraz stwierdzającą wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 listopada 2010 r. nr [...] z naruszeniem prawa. W decyzjach organów obydwu instancji jako ich adresata wskazano J. H. pomimo tego, że w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (21 listopada 2017 r.) E. H. była już osobą pełnoletnią i posiadała pełną zdolność do czynności prawnych. Sąd wskazuje, że ustawodawca na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posługuje się pojęciem "osoby uprawnionej", zdefiniowanym w art. 2 pkt 11 ustawy, według którego oznacza to osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Jak wynika z art. 9 ust. 1 ustawy, osobą uprawnioną do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest dziecko, małoletnie lub pełnoletnie. W przypadku osób uprawnionych - dzieci, nieposiadających zdolności do czynności prawnych (np. dzieci, które nie są pełnoletnie), są one reprezentowane w postępowaniu przez swoich ustawowych przedstawicieli (art. 30 § 2 k.p.a. w zw. z art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Fakt reprezentacji osoby uprawnionej w postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego przez ustawowego przedstawiciela nie zmienia faktu, że nadal osobą uprawnioną, której przysługuje świadczenie jest dziecko. Tym samym, decyzja przyznająca świadczenie kierowana jest do osoby uprawnionej (dziecka), a tylko reprezentowanej przez ustawowego przedstawiciela. Innymi słowy, w sprawach świadczeń z funduszu alimentacyjnego uprawnionymi są osoby, na rzecz których zostały zasądzone alimenty. W przypadku osób małoletnich na podstawie art. 30 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy - Kodeks cywilny i art. 98 § 1 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy przedstawicielami ustawowymi dziecka, upoważnionymi do podejmowania działań w jego imieniu są rodzice dziecka, przy czym każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel dziecka. Stroną w znaczeniu materialnoprawnym - co należy podkreślić - jest jednakże zawsze uprawniony, natomiast przedstawiciel ustawowy reprezentuje jedynie interesy małoletniego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 2424/11; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe rozróżnienie ról procesowych winno znaleźć odzwierciedlenie w oznaczeniu stron w postępowaniu administracyjnym. Z chwilą uzyskania pełnoletniości przez osobę uprawnioną (dziecko) przedstawiciel ustawowy traci bowiem prawo do działania w imieniu tego dziecka (zob. w tej materii m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2017 r.; sygn. akt II SA/Rz 985/16; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji od momentu uzyskania pełnoletniości to osoba uprawniona winna być stroną danego postępowania oraz adresatem decyzji dotyczącej danego świadczenia. Przekładając powyższe uwagi, dotyczące obowiązujących rozwiązań normatywnych na okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że J. H. była uprawniona do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia na rzecz córki i do działania w jej imieniu w toku zainicjowanego tym wnioskiem postępowania. Skoro w dniu 29 grudnia 2010 r. E.H. uzyskała pełnoletność w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym za stronę winna być uznana E. H. a nie jej matka. Oczywistym jest bowiem wskazanie, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją przyznającą świadczenia z funduszu alimentacyjnego rzutuje bezpośrednio na sferę prawną osoby uprawnionej do pobierania tych świadczeń. W realiach rozpatrywanej sprawy wydane decyzje zostały skierowane wyłącznie do matki J. H., która w imieniu E. H. a zatem osoby uprawnionej złożyła wniosek o przyznanie świadczeń. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby, która z uwagi na obiektywne okoliczności przestała być przedstawicielem ustawowym strony z uwagi na uzyskanie przez daną osobę pełnoletności, a jednocześnie sama stroną nie jest, stanowi w ocenie Sądu w tym składzie wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z uwagi na charakter stwierdzonych wadliwości, skutkujący bezwzględną koniecznością wyeliminowania z porządku prawnego decyzji wydanych w sprawie, zbędnym obecnie stało się dokonywanie przez Sąd oceny wydanych w sprawie decyzji w kontekście zarzutów podniesionych w skardze. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Kasacyjny charakter niniejszego wyroku skutkuje obowiązkiem ponownego rozpoznania sprawy wznowionej postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia 13 stycznia 2017 r. z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.