III SA/Gd 328/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 listopada 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 listopada 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 554 ze zm., w skrócie - "ustawa") Prezydent Miasta orzekł o zatrzymaniu J. M. prawa jazdy do czasu otrzymania wniosku właściwego organu dłużnika alimentacyjnego po stwierdzeniu ustania przyczyn zatrzymania prawa jazdy oraz orzekł o obowiązku zwrotu prawa jazdy. Uzasadniając decyzję organ przytoczył treść art. 5 ust. 5 ustawy oraz powołał się na - złożony w dniu 13 kwietnia 2018 r. - wniosek Prezydenta Miasta o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Z wniosku tego wynikało, że J. M.(dalej także jako - "strona") zobowiązany jest do świadczenia alimentacyjnego, zaś egzekucja prowadzona przez komornika sądowego jest bezskuteczna, wobec czego decyzją z dnia 19 czerwca 2017 r., nr [...] Prezydent Miasta orzekł o uznaniu strony za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, która to decyzja stała się ostateczna. Decyzją z dnia 8 lutego 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., - dalej - "k.p.a.") w zw. z art. 5 ust. 5 w zw. z ust. 3b i art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. Zdaniem Kolegium, w sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji przez organ I instancji. Decyzją ostateczną z dnia 19 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta uznał bowiem skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W takiej sytuacji wystąpienie z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy nie należy do sfery uznania właściwego organu, lecz jest jego obowiązkiem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że do momentu, w którym ww. decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany w przepisach prawa, funkcjonuje domniemanie jej prawidłowości, co oznacza, że organy administracji publicznej zobligowane są do uznania jej zgodności z prawem. Uruchomienie nadzwyczajnego trybu weryfikacji tej decyzji nie stanowi przeszkody prawnej dla prowadzenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję J. M. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego polegające na zastosowaniu art. 5 ust. 5 w zw. z ust. 3b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, podczas gdy w sprawie brak było podstaw do zastosowania tego przepisu wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 czerwca 2017 r. o uznaniu skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 22 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta wznowił postępowania w sprawie dotyczącej uznania dłużnika alimentacyjnego - skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W konsekwencji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, albowiem w dacie jej wydania w obrocie prawnym nie istniała decyzja o uznaniu skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, stanowiąca na mocy art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 3b ustawy przesłankę prawną wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pismem z dnia 28 października 2019 r. przekazało materiały przesłane przez organ I instancji przy piśmie z dnia 21 października 2019 r. - decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 września 2019 r., nr [...] wydaną w wyniku wznowienia postępowania w sprawie uznania strony za dłużnika alimentacyjnego, która uchyliła decyzję Prezydenta Miasta z dnia 19 czerwca 2017 r., nr [...] i umorzyła postępowania w tej sprawie (vide: - k. 20 akt sądowych oraz akta admin. organu I instancji). W dniu 4 grudnia 2019 r., w wykonaniu zarządzenia, ustalono w Centrum Świadczeń, że od ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 września 2019 r., nr [...] nie wpłynęło odwołanie; odbiór decyzji do rąk pełnomocnika nastąpił w dniu 13 września 2019 r. (vide: - k. 25 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na zbadaniu ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji oraz trafności zastosowanych przepisów do stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie podjęcia aktu. Innymi słowy, sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy z chwili wydania zaskarżonego aktu. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2203/12), nie jest to zasada absolutna, gdyż w szczególnych przypadkach Sąd zobowiązany jest uwzględnić także zdarzenia prawne, które zaszły już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Wyjątkiem od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny z chwili wydania zaskarżonego aktu jest m.in. sytuacja, gdy decyzją lub wyrokiem sądu wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję (wcześniejszą), w oparciu o którą organ administracji publicznej wydał kolejną decyzję (późniejszą). Chociaż bowiem w doktrynie wskazuje się, że zmiany stanu faktycznego sprawy zaszłe po wydaniu ostatecznej decyzji, nie mogą stanowić - co do zasady - podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia tej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny, to jednak wyjątek od tej zasady stanowią zdarzenia przewidziane w art. 145 § 1 pkt 7 i pkt 8 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo LexisNexis 2004, s. 150). Powyższe stanowisko judykatury i literatury prawa, pozwalające na odstępstwo od omawianej zasady, należy zdaniem Sądu orzekającego, zaaprobować. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie i w konsekwencji dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o to kryterium Sąd orzekający uznał, że złożona skarga jest zasadna. Skarga podlega zatem uwzględnieniu. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 listopada 2018 r. w przedmiocie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu: J. M.(zwanemu dalej - "skarżącym") prawa jazdy. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 670 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Stosownie do art. 5 ust. 3b ustawy, jeżeli decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna organ właściwy dłużnika: 1) składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art.209 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2016 r. poz. 1137 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 244, 768, 773 i 952) oraz 2) po uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami, kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego wraz z odpisem tej decyzji. Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 5 ust. 5 ustawy). Poza sporem było w sprawie, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 czerwca 2017 r., nr [...] skarżący został uznany za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W konsekwencji uprawomocnienia się ww. decyzji, wnioskiem z dnia 13 kwietnia 2018 r., Prezydent Miasta wniósł o zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu. I tak, kontrolowaną decyzją z dnia 7 listopada 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta orzekł o zatrzymaniu skarżącemu wydanego dnia 29 kwietnia 2013 r. prawa jazdy (nr [...], nr druku [...]) do czasu otrzymania wniosku właściwego organy dłużnika alimentacyjnego po stwierdzeniu ustania przyczyn zatrzymania prawa jazdy. Rozpoznając niniejszą sprawę należy zaznaczyć, że wydając zaskarżoną decyzję zarówno organ odwoławczy, tak jak i organ I instancji, byli związani ostateczną decyzją o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Kwestia ta była przedmiotem postępowania prowadzonego odrębnie od postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy i wykraczała poza właściwość rzeczową organów. W razie uznania osoby za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, będąc związanym wydanym ostatecznym rozstrzygnięciem, organ administracji wydaje decyzję w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Następuje to wówczas, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki. Pierwszą z nich jest wydanie ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych a drugą - wystąpienie przez organ właściwy dłużnika z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy jest decyzją o charakterze związanym (zob. wyrok NSA 24 maja 2018 r., w sprawie I OSK 2773/17). Jednak ważne dla prawidłowego rozpoznania niniejszej sprawy jest to, że skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawie uznania go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), o czym powiadomił organ II instancji przy wnoszeniu odwołania, w wyniku którego Prezydent Miasta decyzją z dnia 10 września 2019 r., nr [...]: - w punkcie pierwszym - uchylił własną decyzję z dnia 19 czerwca 2017 r., nr [...] o uznaniu J. M. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych - w punkcie drugim - umorzył postępowanie w sprawie. Ponadto, jak wynika z powyżej przywołanych ustaleń stanu faktycznego sprawy, od ww. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 września 2019 r. nie zostało wniesione przez skarżącego odwołanie, wobec czego decyzja ta stała się ostateczna. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd orzekający nie mógł tej okoliczności pominąć. Przedmiotowa okoliczność bowiem w sposób istotny rzutuje na stan prawny sprawy zakończonej decyzją kontrolowaną przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Mianowicie, uchylenie powyższą decyzją z dnia 10 września 2019 r. - decyzji w przedmiocie uznania skarżącego za osobę dłużnika alimentacyjnego uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych, uchyla tym samym podstawę do możliwości rozstrzygnięcia w tak ukształtowanym stanie prawnym sprawy w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Innymi słowy, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji uznającej skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych skutkuje tym, że odpada przesłanka warunkująca możliwość wydania przez organ decyzji o zatrzymaniu mu prawa jazdy. Wydanie decyzji orzekającej o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy jest bowiem konsekwencją uprzedniego wydania (ostatecznej) decyzji uznającej go za dłużnika alimentacyjnego, wyeliminowanie zaś z obrotu prawnego - uchylenie decyzji orzekającej w tym przedmiocie, prowadzi zarazem do zaistnienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Powyższa okoliczność stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. musi być wzięta pod uwagę przez Sąd dokonujący kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Stosownie bowiem do tego przepisu sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Trzeba również zaznaczyć, że Sądowi orzekającemu znane są odmienne poglądy występujące zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, z których wynika, że nie wszystkie kwalifikowane wadliwości określone w art. 145 § 1 k.p.a. mogą być traktowane jako naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mówi się w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Szczególnie w kontekście rozpoznawanej sprawy Sąd pragnie zwrócić uwagę, że zgodnie z jednym poglądem nie każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" (np. gdy przesłanką wznowieniową - tak jak w przypadku art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - nie jest w istocie naruszenie przez organ rozstrzygający prawa, lecz okoliczność która zaistniała niezależnie od organu i już po wydaniu przez ten organ decyzji), z kolei zgodnie z drugim poglądem pojęcie, którym posłużył się ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. należy rozumieć w sposób bardziej zobiektywizowany, nawiązujący do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu), jednakże nawet w takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa", a zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 412-414; T. Woś pod red. T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 747-749; zob. także wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05, oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2013 r., I OSK 1573/13). Sąd orzekający podziela drugi z powyżej zaprezentowanych poglądów, wskazujący na konieczność uchylenia kontrolowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym aktu w przypadku "obiektywnego" stwierdzenia "naruszenia prawa", spowodowanego zaistnieniem którejkolwiek z ww. przesłanek wznowieniowych w toku oceny legalności zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), o czy orzeczono w punkcie drugim wyroku. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).