III SA/Gd 333/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. spraw ze skarg M. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2016 r. nr [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oddala skargi. W dniu 27 listopada 2015 r. M. T. wystąpiła do Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej Nr [...] w G. o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Kolejny wniosek o przyznanie zasiłku na ww. cel został złożony przez M. T. w dniu 1 grudnia 2015 r. Wnioski zostały rozpatrzone negatywnie przez organ I instancji: Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...] (dot. wniosku z 27 listopada 2015 r.) oraz decyzją z dnia 31 grudnia 2015 r. nr [...] (dot. wniosku z dnia 1 grudnia 2015 r.) odmówił bowiem M. T. przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 KPA , art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 8 ust. 2-4, art. 9, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), § 1 pkt 1 ppkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2015 , poz. 1058) oraz uchwałę nr XXXIX/813/14 Rady Miasta G. z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 2014 r., poz. 681). Organ po wnikliwym przeanalizowaniu sytuacji życiowej i bytowej wnioskodawczyni nie dał wiary jej oświadczeniom o prowadzeniu odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego i wskazał, że M. T. jest osobą pozostającą w rodzinie składającej się z czterech osób. Miesięczny dochód rodziny T. wyliczono w wysokości 2559, 28 zł. Składają się na nań: renta socjalna na A. T. w kwocie 643,02 zł, dwa zasiłki pielęgnacyjne na rzecz A. i I. T. po 153 zł, świadczenie pielęgnacyjne otrzymywane przez K. T. w kwocie 1.200 zł miesięcznie, dodatek mieszkaniowy w kwocie 394,86 zł oraz dodatek energetyczny w kwocie 15, 40 zł. Poza tym rodzina jest w posiadaniu kwoty ponad 32 000 zł, wypłaconej tytułem zaległego i bieżącego świadczenia pielęgnacyjnego. W przeliczeniu kwota dochodu na osobę w rodzinie T. wyniosła 639,82 zł i nie przekroczyła 150 % kryterium dochodowego. Organ odmówił jednak przyznania zasiłku, uznając, że rodzina dysponuje dochodem pozwalającym na zabezpieczenie niezbędnych wydatków życiowych na kilka kolejnych miesięcy. Szczególnie, że rodzina w grudniu 2014 r. otrzymała ponad 32 000 zł, tytułem zaległego świadczenia pielęgnacyjnego. M. T. wniosła odwołania od ww. decyzji podnosząc, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Decyzjami z dnia 24 lutego 2016 r. nr [...] (dot. wniosku z dnia 27 listopada 2015 r.) oraz nr [...] (dot. wniosku z dnia 1 grudnia 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1-2 i art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z uchwałą nr XXXIX/813/14 Rady Miasta G. z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020", utrzymało w mocy ww. decyzje organu I instancji o odmowie przyznania w/w zasiłku. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji słusznie uznał, że rodzina ma możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przy wydatnym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35 000 zł. Wyjaśniono, że Ośrodek w ciągu pierwszych czterech miesięcy 2015 r. udzielił pomocy 103 rodzinom. Kwota miesięcznego wsparcia na rodzinę wyniosła przeciętnie ok. 140 zł. Zdaniem organu niezasadne byłoby udzielenie pomocy rodzinie mającej obok dochodów bieżących znaczne zasoby pieniężne, w sytuacji, gdy ośrodek udziela jednocześnie pomocy dużej ilości rodzin znajdujących się w gorszej sytuacji niż rodzina wnioskodawczyni. W dalszej części Kolegium podało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że M. T. nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. M. T. nie ma bowiem własnego dochodu. Mieszka z rodzicami i siostrą w trzypokojowym mieszkaniu stanowiącym własność rodziców. Nie ma swojego pokoju, ani żadnych własnych sprzętów gospodarstwa domowego. Rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Otrzymuje też dodatek mieszkaniowy przyznany na podstawie stosunku wydatków mieszkaniowych i dochodów czteroosobowego gospodarstwa domowego. Wydatki mieszkaniowe są zatem opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. M. T. sprawuje opiekę nad matką. Zakres tej opieki oraz zakres obowiązków domowych M. organ pierwszej instancji ustalił m.in. w sprawie toczącej się przed Kolegium pod sygn. akt [...] (sprawa zasiłku okresowego na wniosek małżonków T.). Z oceny sytuacji rodziny wynika, że oprócz czynności związanych z pielęgnacją matki strona gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie - wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego, wspólnie robi zakupy. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego nie ustalono, aby ta sytuacja uległa jakimkolwiek zmianom, zatem - M. T. czynnie prowadzi wspólne gospodarstwo domowe całej rodziny. Kolegium wskazało, że wie, iż rodzice strony oświadczyli, że nie będą finansować składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne na rzecz córki. Wyjaśniono jednak, że opłacanie składek ubezpieczeniowych nie stanowi o utrzymaniu członka rodziny. Składki te są bowiem związane z tytułem do ubezpieczenia, wynikającym z zabezpieczenia socjalnego samej wnioskodawczyni, a nie z dochodem innych członków rodziny. Dalej wyjaśniono, że nieopłacanie składek ZUS i NFZ przez innych członków rodziny, którzy nie są do tego zobowiązani, nie ma znaczenia dla ustalenia, że w świetle zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie cała rodzina wspólnie zamieszkuje i gospodaruje tworząc rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej W ocenie organu strona działa za namową ojca, który próbuje uzyskać w ten sposób dostęp do kolejnych świadczeń z pomocy społecznej, ponieważ sam po otrzymaniu stałego świadczenia pielęgnacyjnego oraz zaległych świadczeń w wysokiej kwocie nie może uzyskać kolejnych świadczeń z pomocy społecznej w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. M. T. zaskarżyła decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2016 r. nr [...] oraz nr [...] w drodze odrębnych skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W złożonych skargach podniesiono, że przyjęte przez organy stanowisko o nieprowadzeniu przez skarżącą samodzielnego gospodarstwa domowego jest błędne. Skarżąca nie kwestionuje, że mieszka z rodzicami i siostrą. Zaprzecza jednak, aby prała i gotowała dla całej rodziny. Ponadto podnosi, że w żaden sposób nie korzysta z dochodów innych członków rodziny, w tym nie ma prawa współdecydowania na jakie cele środki te są przeznaczone. M. T. podkreśliła, że pozostaje bez środków do życia, ponieważ odmawia ich jej zarówno rodzina jak i organy pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. skargi o sygn. akt III SA/Gd 333/16 oraz III SA/Gd 329/16 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1647) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Na wstępie podnieść trzeba, iż stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie natomiast do treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności. Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/0;: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również każdorazowo udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. Jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, skarżąca nie prowadzi odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. Z przepisu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej wynika bowiem, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. W ocenie Sądu taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca mieszka z rodzicami i siostrą w trzypokojowym mieszkaniu stanowiącym własność rodziców. Nie ma swojego pokoju, nie ma własnego łóżka ani żadnych innych sprzętów gospodarstwa domowego. Skarżąca korzysta ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. Nie ma własnego dochodu. Cała rodzina utrzymuje się z szeregu świadczeń socjalnych. Wydatki mieszkaniowe są opłacane z dodatku mieszkaniowego i dochodów innych członków rodziny. Skarżąca sprawuje opiekę nad matką, gotuje obiady, przygotowuje inne posiłki, sprząta mieszkanie, robi pranie wspólnie dla całej rodziny, a nie tylko dla siebie. Rodzina wspólnie korzysta ze wszystkich pomieszczeń i sprzętów gospodarstwa domowego, posiadanych środków pieniężnych oraz ściśle współpracuje w załatwianiu spraw życia codziennego. W sprawie ustalono, że wysokość dochodu na osobę w rodzinie wyniosła w miesiącach poprzedzających złożenie każdego z wniosków 639,82 zł. Kwota ta nie przekracza 150 % kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w wysokości 514 zł. na osobę w rodzinie. Spełnienie kryterium dochodowego w przypadku świadczeń przyznawanych w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie obliguje jednak organu do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Badając zgodność z prawem tego rodzaju decyzji, a więc opartych na uznaniu administracyjnym, Sąd bada tym samym prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego. W sprawie szczegółowo ustalono sytuację wnioskodawczyni i jej rodziny, a odmowa przyznania świadczenia została obszernie uzasadniona. Organ wskazał, że rodzina ma możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych przy stosunkowo dużym wsparciu budżetu domowego ze środków wypłaconych w ciągu niespełna czterech miesięcy w łącznej kwocie ponad 35.000 zł. Z uwagi na ograniczone możliwości finansowe ośrodka oraz konieczność rozdzielenia rozważnie i sprawiedliwie środków przeznaczonych na zasiłki celowe pomiędzy wszystkich potrzebujących, nie można zanegować, że nie było możliwe udzielenie skarżącej wnioskowanej pomocy. Ośrodek udziela jednocześnie pomocy dużej ilości rodzin znajdujących się w gorszej sytuacji niż rodzina wnioskodawczyni. W związku z powyższym uznać należy, że odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej przez skarżącą pomocy została należycie umotywowana a organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, odmawiając przyznania zasiłku celowego. Organ administracji publicznej orzekający w tym przedmiocie nie ma bowiem obowiązku przyznania świadczenia w każdym przypadku. Uznanie administracyjne obejmuje w swym zakresie ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Ponadto udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu zawsze jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów (czy też w wysokości "wyrównującej" różnicę pomiędzy posiadanym przez daną osobę/rodzinę dochodem, a ustanowionym dla niej kryterium dochodowym). Nie ulega ponadto wątpliwości, iż rolą pomocy społecznej jest leżące w zakresie jej możliwości finansowych zaspokajanie potrzeb prowadzących do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej określonych osób bądź rodzin. W związku z tym Sąd przyjmuje za zasadną argumentację organów, że korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie może stanowić źródła jej stałego utrzymania, Jeżeli zaś organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w żądanej wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, LEX nr 194040 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 387/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.