III SA/Gd 355/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 20 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji instytucji kultury: Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 20 września 2013 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji instytucji kultury - Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w K.. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 7 ust. 1, art. 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013 r. , poz. 594 ze zm.) oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm.). W ramach uchwały postanowiono o likwidacji Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w K. z siedzibą przy ul. [...] 1 z dniem 31 grudnia 2013 r. (§ 1 uchwały), przejęciu dokumentacji zlikwidowanej instytucji kultury przez Burmistrza K. (§ 2), przekazaniu mienia zlikwidowanej instytucji do dyspozycji Gminy K. (§ 3), przejęciu zadań zlikwidowanego ośrodka przez Bibliotekę Publiczną Miasta i Gminy (dalej jako "Biblioteka") od dnia 1 stycznia 2014 r. oraz o tym, że pracownicy zatrudnieni w dniu 31 grudnia 2013 r. w Miejsko-Gminnym Ośrodku Kultury, w dniu 1 stycznia 2014 r. stają się pracownikami Biblioteki Publicznej Miasta i Gminy na podstawie art. 23¹ Kodeksu Pracy (§ 4). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi K. (§ 5). Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 6). Akt poprzedzony został wydaniem przez Radę Miejską w K. uchwały z dnia 27 czerwca 2013 r. nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji instytucji kultury: Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w K. Wymienioną uchwałą podano do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach likwidacji instytucji kultury. W załączniku do uchwały wyjaśniono, że z dniem 21 marca 2013 r. Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy w K. przejęła budynek położony w K. przy ul. [...] 1, w którym znajduje się Ośrodek, a następnie otrzymała dofinansowanie na remont budynku. W związku z powyższym radni uznali, że wskazane jest, by zadaniami z zakresu kultury zajmowała się tylko jedna instytucja tj. Biblioteka, która przejmie zadania i obowiązki Ośrodka. Biblioteka będzie dysponowała lepszymi zasobami materialnymi i organizacyjnymi, wykorzystując dotychczasowe doświadczenie, co powinno uatrakcyjnić i zintensyfikować pracę. Wynikająca z likwidacji Ośrodka komasacja sił i środków powinna wypłynąć na bardziej efektywne działanie oraz wyższy poziom usług, zajęć pozaszkolnych i imprez kulturalnych w Gminie. Wskazano dodatkowo, że jedną z przesłanek likwidacji Ośrodka i przekazania jego zadań Bibliotece jest racjonalizacja wydatków ponoszonych przez Gminę na kulturę. Połączenie jednostek kultury spowoduje zmniejszenie kosztów administracyjnych. Nastąpi skomasowanie służby finansowo-księgowej, obsługi sprzętu itd. W uchwale wskazano dodatkowo, że traci moc uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie zamiaru połączenia samorządowych instytucji kultury Ośrodka i Biblioteki w jedną instytucję kultury o nazwie [...] Centrum Kultury. Wojewoda, działając w trybie nadzoru, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 20 września 2013 r. w sprawie likwidacji Ośrodka, żądając stwierdzenia jej nieważności z uwagi na naruszenie art. 13 ust. 2, 7 i 8 ustawy o bibliotekach (Dz.U z 2012 r., poz. 642 ze zm.). Organ nadzoru wskazał, że z treści uchwały, protokołu sesji Rady oraz pisma Przewodniczącego Rady z dnia 24 marca 2014 r. wynika, że przedmiotem uchwały było faktycznie połączenie Ośrodka i Biblioteki, a nie likwidacja Ośrodka. Wskazuje na to przejęcie przez Bibliotekę pracowników i mienia oraz zadań Ośrodka. Z ustawy o bibliotekach wynika co prawda, że mogą być one łączone z innymi instytucjami kultury ale połączenie takie wymaga zasięgnięcia opinii Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. W przedmiotowej sprawie taki tryb nie został zachowany. W odpowiedzi na skargę Gmina K. wniosła o oddalenie skargi. Wskazano, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 13 ust. 2 , 7 i 8 ustawy o bibliotekach ponieważ przepisy te nie mają zastosowania do likwidacji instytucji kultury, która to została zlikwidowana na podstawie art. 22 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Poza tym podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało wydaniem w dniu 27 czerwca 2013 r. uchwały o zamiarze likwidacji Ośrodka, której treść dodatkowo potwierdza, że wolą Rady była likwidacja domu kultury, a nie połączenie go z Biblioteką. Wojewoda nie uwzględnił, że zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały, przeprowadzono proces likwidacji Ośrodka. Dokumentację Ośrodka i jego mienie najpierw przekazano Gminie, a dopiero następnie przez Gminę do Biblioteki. Jednocześnie przekazane zadania, które są obecnie realizowane przez Bibliotekę mogły być realizowane przez nią także wcześniej jednak rezygnowano z tego z powodu braków kadrowych i - nie chciano dublować zadań Ośrodka i Biblioteki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określona w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2012, poz. 270 ze zm.) obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego (art. art. 3 § 2 pkt.5 ustawy). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący - Wojewoda - uczynił uchwałę Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 20 września 2013 r. w sprawie likwidacji instytucji kultury Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w K. Możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały rady gminy przewidują przepisy art. 91 i 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej – u.s.g.), które stanowią, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Ponieważ po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, to, w tym przypadku, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 88 cyt. ustawy, organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu nadzoru rzeczywistym przedmiotem zakwestionowanej uchwały było połączenie, a nie likwidacja instytucji kultury w K. Zatem uchwała powinna być podjęta na adekwatnej podstawie prawnej wynikającej z ustawy o bibliotekach . Sąd podziela stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała narusza art. 13 ust. 2, 7 i 8 ustawy o bibliotekach (Dz.U z 2012 r., poz. 642 ze zm.) z uwagi na ich niezastosowanie w sprawie. Uwzględniając skargę Sąd miał także na uwadze inne, istotne dla sprawy, uchybienia. Zaskarżona uchwała narusza bowiem nie tylko przepisy ustawy o bibliotekach, ale także przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skoro bowiem w zaskarżonej uchwale podano, że podjęto ją na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, to należało mieć na względzie, że likwidacja instytucji kultury odbywa się w ramach ściśle określonej procedury. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, organizator jest zobowiązany na 6 miesięcy przed wydaniem aktu o likwidacji instytucji kultury podać do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach likwidacji takiej placówki. Co istotne, ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprost wyjaśnia powody wprowadzenia przez ustawodawcę 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 22 ust. 2 cyt. ustawy. W przypadku likwidacji instytucji kultury, odpowiednio wczesne i publiczne poinformowanie o zamiarze i przyczynach likwidacji ma służyć stworzeniu możliwości podjęcia działań do zgromadzenia środków finansowych, które umożliwią dalsze funkcjonowanie danej instytucji kulturalnej (art. 22 ust. 3 cyt. ustawy). Likwidacja instytucji kultury nie powinna być bowiem nadużywana i wykorzystywana jako instrument umożliwiający zaoszczędzenie przez gminę środków które może i powinna przeznaczać na działalność instytucji kultury. W poprzedzającej zaskarżoną uchwale z dnia 27 czerwca 2013 r. podano, że likwidacja Ośrodka będzie m.in. skutkowała "racjonalizacją wydatków ponoszonych przez Gminę na kulturę" oraz "zmniejszeniem kosztów administracyjnych" lecz – nie dotrzymano 6 miesięcznego terminu, o jakim mowa w omawianych przepisach. Stanowi to również istotne naruszenie prawa. Niezależnie od tego, Wojewoda zasadnie wskazuje, że w rzeczywistości Gminie K. nie chodziło o zlikwidowanie Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w K. ale o połączenie Ośrodka z Biblioteką. Spójnie wynika to z pisma informacyjnego Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. z dnia 24 marca 2013 r. nr [...], kierowanego do NIK (k. 12 akt sądowych) wyciągu z przebiegu sesji Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia 20 września 2013 r. (k. 9 akt sądowych) oraz z treści podejmowanych kolejno przez Radę Gminy K. uchwał. Podczas sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, wyraźnie zaznaczono, że "dom kultury" nie będzie zlikwidowany, ale będzie działał pod inną nazwą. Zaplanowano, że zadania, majątek oraz pracowników ośrodka przejmie Biblioteka Publiczna Miasta i Gminy w K. W przypadku rzeczywistej likwidacji nie planowano by wskazanej w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 czerwca 2013 r. "komasacji sił i środków" obu instytucji kulturalnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie de facto doszło do obejścia restrykcyjnych przepisów ustawy o bibliotekach. Jak już wyżej wskazywano, zgodnie z art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach, instytucje kultury (takie jak np. domy kultury), mogą być łączone z bibliotekami publicznymi, jednak pod warunkiem, że nie spowoduje to uszczerbku w wykonywaniu dotychczasowych zadań. Z tych względów połączenie instytucji kultury z biblioteką wymaga zasięgnięcia opinii Rady i właściwej wojewódzkiej biblioteki publicznej oraz wydania zgody przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwała była podejmowana w związku z zamiarem efektywnego połączenia Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w K. z Biblioteką Publiczną Miasta i Gminy w K., a nie rzeczywistą likwidacją ośrodka. Przyjęcie takich rozwiązań, jakie w praktyce zastosowano w K., wymagało podjęcia adekwatnej uchwały dotyczącej połączenia Ośrodka z Biblioteką i uzyskania w tej sprawie stosowanych opinii oraz zgody ministra. Okoliczność, że Ośrodek i Biblioteka mieściły się w tym samym budynku i z praktycznego punktu widzenia łatwiej było prowadzić w tym miejscu tylko jedną, a nie dwie odrębne instytucje kulturalne, nie zamienia faktu, że w razie konieczności ich połączenia, w sferze faktycznej i prawnej, konieczne było zastosowanie adekwatnych przepisów regulujących zasady i dopuszczalność łączenia instytucji kultury. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.