III SA/Gd 359/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 12 grudnia 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego W. Ł. kwotę 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. IIISA/Gd 359/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r., Burmistrz Miasta, powołując art.104 i 163 kpa oraz art. 9 ust.1 i ust.2, art.12 ust.1 i ust.2, art. 20 ust.2 oraz art.24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. Nr 1 z 2009 r., poz.7) orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia 6 czerwca 2011 r. przyznającej M. P. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna M. P. Uzasadniając swoją decyzję organ podał, że uchyloną decyzją przyznano M. P. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na syna M. P. na okres od 1 maja 2011 r. do 30 września 2011 r., następnie przytoczył treść art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( z którego wynika, m.in., że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł ) oraz napisał, że dla okresu świadczeniowego trwającego od 1.10.2010 r. do 30.09.2011 r. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez członków rodziny w roku kalendarzowym 2009. Początkowo organ wyliczył, że w roku 2009 rodzina wnioskodawczyni uzyskała dochód 10 585,21 zł, co w przeliczeniu na osobę wynosiło 441,05 zł miesięcznie. Ponieważ w dniu 25 sierpnia 2011 r. M. P. oświadczyła, że w roku 2009 uzyskała alimenty na syna M. P. w kwocie 9600 zł ( miesięcznie – 800 zł), więc dochód w rodzinie w roku 2009, w przeliczeniu na członka rodziny wyniósł 841,05 zł, co przekracza ustawowe kryterium dochodowe. W dniu 20.11.2011 r. organ powiadomił stronę o wszczęciu postępowania "w sprawie uchylenia świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z ustawowymi odsetkami" ( jak to określił organ). Ponieważ strona, składając w Ośrodku w dniu 19 maja 2011 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego została pouczona, że oświadczenie obejmuje dochody w zakresie niepodlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym m.in. alimenty na rzecz dzieci, druk wniosku zawiera pouczenia, co należy w nim ująć, a strona nie wpisała kwoty otrzymywanych alimentów, a nawet zakreśliła stosowne miejsca na druku - należało uchylić decyzję przyznającą stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego od maja 2011 r. W odwołaniu od decyzji M. P. wniosła o uchylenie decyzji z dnia 12 grudnia 2011 r., podnosząc, że zaskarżana decyzja zawiera błędy formalne, m. in. w zakresie uzasadnienia, nie przywołano w niej i nie omówiono przepisu prawa materialnego, na podstawie którego organ mógłby orzec o zwrocie świadczeń, a w szczególności – nie wskazano w decyzji, na jakiej podstawie organ orzekł o zwrocie świadczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 lutego 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( j. t. Dz. U. Nr 1 z 2009 r., poz.7 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w art. 24 ust.1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustawodawca przewiduje, iż właściwy organ może bez zgody osoby uprawnionej zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, m.in., jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny, mająca wpływ na prawo do świadczeń. Dalej wskazano, że organ I instancji ustalił, iż w 2009 r. M. P. uzyskała, z tytułu alimentów na syna M., 9600 zł, a to spowodowało, że dochód na osobę w rodzinie, w roku kalendarzowym poprzedzającym tzw. okres świadczeniowy, przekroczył ustawowe kryterium dochodowe. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że organ I instancji nie wskazał, która z przesłanek z art.24ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, spowodowała uchylenie decyzji, organ odwoławczy napisał, że skoro organ I instancji uzyskał od M. P. w dniu 9 maja 2011 r. oświadczenie, że wnioskująca o świadczenie nie uzyskała w 2009 r. żadnego dochodu (mimo pouczenia w treści druku o zaliczeniu alimentów na rzecz dzieci do dochodu rodziny), to należy uznać, że świadczenia zostały przyznane w sytuacji "świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia", co wypełnia przesłankę uznania tych świadczeń jako świadczeń nienależnie pobranych, o jakich mowa w art. 2 pkt. 7 lit. b ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Uzasadnia to uchylenie przez organ I instancji uchylenie decyzji własnej o przyznaniu świadczeń. Odnosząc się do zarzutu, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana jedynie w oparciu o przepisy kpa, organ odwoławczy wskazał, że przywołano w niej, jako prawną podstawę, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. Nr 1 z 2009 r., poz.7), czyli – że zaskarżona decyzja znajduje oparcie w prawie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła M. P. żądając jej uchylenia i pozostawienia w mocy decyzji przyznającej świadczenia. Skarżąca podniosła, że nie zaprzecza, iż składając wniosek o świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie podała, jako dochodu, alimentów jakie uzyskiwała na syna w 2009 r. Wynikało to z nieświadomości strony, bowiem od kilku miesięcy przed złożeniem wniosku nie uzyskiwała żadnych alimentów i dlatego podała faktyczne elementy dochodu uważając, że mieści się w ustawowym kryterium. Zatem działanie skarżącej nie było zamierzone i nie miało na celu świadomego wprowadzenia w błąd organu przyznającego świadczenie. Niewątpliwym jest, że sytuacja dochodowa i rodzinna strony przed złożeniem wniosku, mająca wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, uległa zasadniczej zmianie na skutek tego, że dłużnik alimentacyjny – L. P. – od kilku miesięcy nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Skarżąca – jak wynika z analizy treści skargi - zarzuciła organom naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Sądu stanowisko wyrażone w skardze jest słuszne. Skarżąca trafnie wywodzi, że w rozpoznawanej sprawie nie ziściły się przesłanki, o których mowa w przywołanych przez organ I instancji – jako prawnej podstawy decyzji - przepisach ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( t.j. Dz. U. Nr 1 z 2009 r., poz. 7 ze zm.- zwanej dalej ustawą). Stan faktyczny wynikający z akt sprawy jest następujący: w dniu 19 maja 2011 r. M. P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ze względu na to, że egzekucja alimentów należnych na syna M. P. okazała się bezskuteczna ( dowody – akta adm.), przy czym złożone przez stronę wraz z wnioskiem, zaświadczenie o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych z dnia 9.05.2011 r., informuje, że "w okresie ostatnich dwóch miesięcy egzekucja alimentów należnych od L. P. okazała się bezskuteczna – dłużnik ma zajęte dochody, lecz miesięczne potrącenia nie zaspakajają bieżącej raty alimentacyjnej". Założyć należy, że – skoro prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznawane jest w formie decyzji administracyjnej ( art. 12 ust. 1 ustawy), to – przed jej wydaniem uprawniony organ przeprowadza postępowanie mające na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia ( art. 25 ustawy). Zatem, gdyby pracownik organu wypełniający część VIII wniosku (str. 8 wniosku) przeczytał treść zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych, nie zamieściłby na stronie 8 wniosku informacji o dochodach rodziny w podanej tam wysokości. Z przywołanego wyżej zaświadczenia wynika bowiem, że dopiero od dwóch miesięcy roku 2011 zajęte dochody dłużnika nie wystarczają na pokrycie bieżącej raty alimentacyjnej, a rata ta, to 1000 zł miesięcznie, ale dopiero od 9.12.2010 r. ( wyrok Sądu Rejonowego z tej daty sygn. akt IIIRC [...] – w aktach).Czyli – wcześniej wystarczały na pokrycie raty 800 zł miesięcznie (ugoda zawarta przed Sądem Rejonowym z dn. 5 maja 2008 r. sygn. akt IIIR [...] – w aktach). Skoro tak, to zarzut "przyznania świadczenia w sytuacji świadomego wprowadzenia w błąd ", jaki postawił skarżącej organ II instancji, dotyczyłby nie tylko M. P. ale również – pracownika organu I instancji. W tym miejscu zauważyć należy, że zarzut "przyznania świadczenia w sytuacji świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia, co wypełnia przesłankę uznania tych świadczeń jako świadczeń nienależnie pobranych, o jakich mowa w art. 2 pkt. 7 lit b ustawy" sformułowany został po raz pierwszy przez organ odwoławczy, rozpatrujący odwołanie M. P., co rażąco narusza art. 139 kpa. Organ I instancji orzekał bowiem w zaskarżanej odwołaniem decyzji jedynie o uchyleniu decyzji własnej z dnia 6.6.2011 r. przyznającej M. P. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na M. P. Zatem organ odwoławczy w znacznym stopniu pogorszył sytuację odwołującej się i przekroczył granicę orzeczenia organu I instancji, który nie orzekał, czy świadczenie było nienależnie pobrane. Przed postawionym dopiero w postępowaniu odwoławczym zarzutem i przypisaniem stronie nienależnego pobrania świadczeń skarżąca nie miała już możliwości obrony w ramach postępowania administracyjnego. Nie jest to jednak jedyne uchybienie organów rozpatrujących sprawę prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przysługujących M. P. Zasadniczy błąd organów polega na niezrozumieniu i niewłaściwym zastosowaniu przepisów dotyczących: obliczaniu dochodu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym tzw. okres świadczeniowy i - uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia 6. 6.2011 r. w przypadku organu I instancji - bez powołania podstawy prawnej ( na co słusznie zwracała uwagę w odwołaniu skarżąca), a w przypadku organu odwoławczego – z zastosowaniem niewłaściwego trybu i podstawy prawnej. W szczególności organy przeoczyły, że w ustawie, mimo wyjaśnienia w tzw. słowniczku, co oznaczać ma pojęcie "okres świadczeniowy" (art. 2 pkt.8 ustawy), pojęcie to używane jest w różnych znaczeniach i oznacza różne okresy (por.np.art.18 ustawy), zatem w okolicznościach faktycznych sprawy, skoro M. P. złożyła wniosek o przyznanie świadczeń w dniu 19 maja 2011 r., a prawo do świadczeń przyznano jedynie na okres od 1 maja do 30 września 2011 r., to ten okres jest okresem świadczeniowym. Sposób ustalania dochodu na członka rodziny osoby uprawnionej wskazany jest w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy (por. art. 2 pkt. 5a), zatem – przy obliczaniu dochodu na osobę w rodzinie M. P. należy wziąć pod uwagę dochody uzyskiwanie przez stronę w roku kalendarzowym 2010 ( rok kalendarzowy poprzedzający okres świadczeniowy) i to z uwzględnieniem art. 9 ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania). Nadto należy mieć na względzie, że art.163 kpa ( wskazywany w podstawach prawnych decyzji organu I instancji ) nie stanowi samodzielnej podstawy zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, lecz wymaga wskazania przepisu szczególnego, a art. 24 ust. 1 ustawy, przywołany w podstawach prawnych decyzji, może być podstawą zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego bez jej zgody jedynie na przyszłość ( ex nunc). Wynika to zarówno z uregulowań art. 24 i 25 ustawy jak i z wyjaśnień zawartych w dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych w podobnych sprawach ( por. teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. I OSK 1662/11: "postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu. Przewidziana w przepisie art. 24 ust. 1 u.p.o.u.a. weryfikacja świadczenia może odnosić skutek jedynie na przyszłość" (LEX nr 1120615) i przywołane w uzasadnieniu do w/w wyroku inne orzeczenia NSA, cyt.:" Dokonana w zaskarżonym wyroku wykładnia wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, którą niniejszy skład Sądu podziela nawiązuje do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2010 r., I OSK 597/10, publ. Lex nr 603373. Stanowisko tam zawarte znalazło pełną akceptację w orzecznictwie tego Sądu (vide np. wyroki NSA: z dnia 21 października 2010 r., publ. Lex nr 745365, I OSK 899/10, z dnia 28 czerwca 2011 r., publ. CBOIS, I OSK 330/11 i z dnia 14 lipca 2011 r., I OSK 681/11, publ. Lex nr 1082798"). Zaskarżone decyzje organów obu instancji wydano zatem z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, co mogło i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 w zw. z art. 250 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt. 3 sentencji znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zastosowania właściwych przepisów, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.