III SA/Gd 36/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 15 listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 12 października 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 12 października 2012 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w P. na podstawie art. 88 ust. 1 i 4, art. 94 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687) oraz §1, §2, §3 i §3a ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r., Nr 131, poz. 1468 ze zm.) odmówił M. W. przyznania równoważnika pieniężnego na pomoc finansową na budownictwo. W uzasadnieniu wskazano, że funkcjonariusz M. W. pełni służbę w Policji od 22 lutego 1999 r. Decyzją z dnia 22 lutego 2002 r., nr [...] wydaną przez Komendanta Powiatowego Policji w P. przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na mocy wymienionej decyzji wypłacono zainteresowanemu przedmiotowe świadczenie do dnia 16 września 2012 r. Wnioskiem z dnia 17 września 2012 r. M. W. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w P. o przyznanie pomocy finansowej na zakup nieruchomości położonej w J. przy ul. [...]. Do wniosku dołączył akt notarialny Rep. [...] z dnia 17 września 2012 r.- umowę darowizny i umowę sprzedaży oraz wyciąg z księgi wieczystej [...]. W ocenie organu z załączonego do wniosku aktu notarialnego wynika, że M. W. otrzymał 29/30 części nieruchomości umową darowizny, a zakupił 1/30 części nieruchomości. Zdaniem organu otrzymana umową darowizny część nieruchomości spełnia przysługujące policjantowi normy zaludnienia, w związku z tym nie przysługuje mu pomoc finansowa na zakup pozostałej części nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. W. twierdząc, iż jednym z warunków otrzymania darowizny był w części jej zakup. Darowizna i zakup nieruchomości odbyły się w jednym miejscu i czasie, co ma potwierdzenie w akcie notarialnym. Nie miała miejsca sytuacja, by najpierw otrzymał w drodze darowizny nieruchomość, a dopiero po pewnym czasie w odrębnym akcie notarialnym, nastąpiło nabycie pozostałej części w formie zakupu. Skarżący zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w P., że nie wziął pod uwagę kosztów, które zainteresowany poniósł w związku z zakupem nieruchomości. Decyzją z dnia 15 listopada 2012 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w G. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 88 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Uprawnienie powyższe może być zrealizowane przez przydzielenie lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust. 1 powołanej ustawy. W sytuacji, gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych określonych w art. 88 ust. 1, może ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie takiego lokalu, a do czasu zaspokojenia tych uprawnień otrzymuje obligatoryjnie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Pomoc ta została wprowadzona w interesie służby, z uwagi na dyspozycyjność funkcjonariuszy Policji. Z przepisem art. 88 ust.1 koresponduje przepis art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji wyłączający z grona policjantów, którym przydziela się lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej tych policjantów, którzy posiadają odpowiedni lokal mieszkalny lub których małżonek posiada taki lokal. Zdaniem organu zasadniczą formą realizacji uprawnień mieszkaniowych policjantów jest więc przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego z zasobów wymienionych w art. 90 ustawy o Policji. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Z treści przywołanego unormowania wynika zatem jednoznacznie, że świadczenie stanowiące przedmiot niniejszej sprawy jest alternatywną formą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta, zmierzającą do tego samego celu, co uprawnienie określone w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. O nabyciu prawa do pomocy finansowej nie decyduje bowiem wyłącznie przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, bo gdyby tak było to osoba będąca właścicielem kilku domów lub mieszkań byłaby uprawniona do pomocy finansowej, jeżeli tylko nie otrzymała lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Nie budzi zatem wątpliwości, że istnienie przesłanek wymienionych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, wyłączających przyznanie lokalu mieszkalnego, uniemożliwia także przyznanie pomocy finansowej. Organ wyjaśnił, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie jest świadczeniem pieniężnym należnym każdemu funkcjonariuszowi, ale tylko tym, którzy mają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i wiąże się z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, lecz lokalu takiego nie otrzyma. Jeśli zaś policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa określonego w art. 88 ustawy o Policji. W konsekwencji nie spełnia również niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej. Pomoc w zakresie zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjantów ma bowiem jedynie charakter pomocniczy, związany z należytym funkcjonowaniem organów porządku publicznego, nie ma zaś ogólnego charakteru zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wszystkich policjantów. Jeśli bowiem policjant lub jego małżonek posiada mieszkanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty i nie powstaje prawo do lokalu, ani też prawo do pomocy finansowej. Organ stwierdził, że M. W. w dniu zakupu 1/30 części nieruchomości położonej w miejscowości J. przy ul. [...], nabył jednocześnie prawa właściciela 29/30 części nieruchomości - uzyskane umową darowizny. Przedmiotową nieruchomość stanowi działka zabudowana piętrowym budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Uzyskana umową darowizny 29/30 część budynku mieszkalnego posiada powierzchnię mieszkalną 72,50 m2 (powierzchnia mieszkalna całego domu wynosi 75 m2). Powierzchnia mieszkalna przysługująca policjantowi (uwzględniając członków jego rodziny według stanu na dzień złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej), wynosi 5 norm zaludnienia tj. 35 m2 powierzchni mieszkalnej. Norma zaludnienia określona została w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów i wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym - a więc część domu uzyskana drogą darowizny jest zgodna z przysługującymi mu normami zaludnienia. Zdaniem organu bez znaczenia dla odmowy pomocy pozostaje okoliczność, że obie umowy (umowa darowizny i umowa sprzedaży) zostały zawarte w jednym akcie notarialnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł M. W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego na pomoc finansową na budownictwo, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż wydane decyzje zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji prowadzą do sytuacji, w której skarżący będąc policjantem w służbie stałej nie zrealizuje w żadnej z form wyrażonego w tym przepisie i przysługującego mu prawa do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. przepisów uzasadniających odmowę przyznania wnioskowanemu pomocy, co uniemożliwia pełną kontrolę zaskarżonej decyzji i stanowi naruszenie art. 6 k.p.a. tj. obowiązku działania organu na podstawie prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż jednoczesność dokonania dwóch czynności prawnych (zakupu i darowizny części nieruchomości) nie powinna mieć wpływu na ocenę uprawnień skarżącego do przyznania mu stosownej pomocy finansowej. Wyjaśnił nadto, że przyjmując interpretację zastosowaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji można wyobrazić sobie sytuację, w której nie przysługiwałaby pomoc finansowa policjantowi, który dokonuje zakupu nieruchomości, a następnie przed złożeniem wniosku otrzymuje darowiznę. Taka interpretacja jest niemożliwa do przyjęcia, gdyż stawiałaby funkcjonariuszy policji w różnej sytuacji wobec prawa w zależności np. od tego kiedy policjant otrzymał darowiznę nieruchomości. Skarżący wskazał, że przepisy ustawy o Policji nie przewidują terminu w jakim można wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. Nie przewidują limitu czasu, w jakim ma być przyznana pomoc, a więc nie uprawniają do wniosku, że przyznanie to może nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego lub domu. Pomoc finansową można uzyskać zarówno po nabyciu prawa własności domu jak i przed nabyciem prawa własności, jeżeli była zawarta umowa przedwstępna. Oczywiście istotne jest, aby przed zawarciem umowy kupna sprzedaży domu jednorodzinnego (lub lokalu) funkcjonariusz nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Użyte w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji sformułowanie, iż pomoc finansowa przysługuje na "uzyskanie" lokalu mieszkalnego(..). wskazuje cel na jaki może być przeznaczona pomoc finansowa, a nie na okoliczność, iż pomoc można otrzymać tylko przed zawarciem umowy kupna sprzedaży lokalu lub domu. Skarżący przed nabyciem przedmiotowego domu nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a zatem przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego lub pomoc finansowa na jego uzyskanie W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawą orzekania przez organy administracyjne w przedmiotowej sprawie były przepisy art. 88, art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.) zwanej dalej rozporządzeniem wykonawczym. Ustawa przewiduje w art. 88 ust. 1, że "Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane powołaną ustawą formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, którymi są: - przydział policjantowi lokalu służbowego (art. 88 ust. 1 ustawy), - przyznanie policjantowi równoważnika pieniężnego, jeżeli policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 92 ust. 1 ustawy), - przyznanie policjantowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Zasady przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, zasady zwrotu tej pomocy oraz jej wysokość, określa wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie wykonawcze z dnia 17 października 2001r. Stosownie zaś do § 4 tego rozporządzenia, wysokość pomocy finansowej wynosi 3.377 zł za normę zaludnienia przysługującą policjantowi i każdemu członkowi jego rodziny według uprawnień przysługujących na dzień złożenia wniosku. Z powołanych wyżej przepisów prawa wynika, że każdemu policjantowi w służbie stałej, który nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, bądź równoważnik pieniężny albo pomoc finansowa na uzyskanie lokalu. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy nabycie przez policjanta M. W. budynku mieszkalnego w 1/30 części w drodze umowy sprzedaży i w 29/30 częściach na podstawie umowy darowizny, uprawnia go do otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie. Jak wynika z akt sprawy w dniu 17 września 2012 r. sporządzono w formie aktu notarialnego umowę darowizny i umowę sprzedaży nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji numerem [...] o powierzchni 140 m2, [...] o powierzchni 445 m2 i [...] o powierzchni 59 m2, dla której w Sądzie Rejonowym [...] Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] prowadzona jest księga wieczysta Kw Nr [...]. Z § 3 umowy (aktu notarialnego) wynika, iż M. W. otrzymał od rodziców J. i Z. W. 29/30 części ww. nieruchomości w drodze darowizny, zaś jak wskazano w § 4 sam zakupił 1/30 części tej nieruchomości za kwotę 33 334,00 złotych. Brak jest jakichkolwiek podstaw, by z punktu widzenia prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjanta rozdzielać czynności prawne dokonane przez skarżącego powołanym aktem notarialnym. Nie ma bowiem wątpliwości, że dopiero umowa darowizny i umowa sprzedaży udziałów we współwłasności łącznie doprowadziły do uzyskania przez skarżącego domu w J.. Za sztuczny i pozbawiony prawnego uzasadnienia należy uznać zabieg zastosowany przez rozstrzygające sprawę organy, sprowadzający się do przypisania nabytemu udziałowi we własności nieruchomości odpowiednika w postaci powierzchni mieszkalnej i uznanie, że do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego doszło już w drodze umowy darowizny. W tym miejscu podkreślić należy, iż pomoc finansowa przysługuje niewątpliwie w każdym przypadku, kiedy uzyskanie lokalu przez policjanta wiąże się z obciążeniami finansowymi (por. wytok WSA w Gdańsku z dnia 20 października 2011r. sygn. akt III SA/Gd 357/11. W przedmiotowej sprawie takim obciążeniem finansowym jest cena za jaką M. W. nabył udział - 1/30 część w nieruchomości tj. kwota wskazana w § 5 umowy (aktu notarialnego) w wysokości 33 334,00 złotych. Podkreślić należy, że ani przepisy ustawy, ani rozporządzenia wykonawczego bynajmniej nie łączą wysokości należnej policjantowi pomocy finansowej z wysokością nakładów ponoszonych na uzyskanie lokalu. Co więcej w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że "uzyskanie lokalu", o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji może nastąpić w każdy sposób. Na uprawnienie policjanta do pomocy finansowej pozostaje bez wpływu sposób w jaki uzyskał lokal mieszkalny, istotne pozostaje natomiast czy lokal ten odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1) jest szerokie i odnosi się także do przypadku, gdy policjant uzyskał lokal mieszkalny częściowo w drodze umowy sprzedaży, a częściowo umowy darowizny (wyrok NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1616/09 (ONSA i WSA 5/2011 poz. 99). Nadto wskazać również należy, iż wykładnia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 94 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszej kolejności przez przydzielenie lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Pomoc finansowa jest zatem konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy. Art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przewiduje, że przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, wyraźnie wskazując, że chodzi tu o pomoc, która ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Uzyskanie przez M. W. w drodze umów darowizny i sprzedaży domu mieszkalnego umożliwia mu skuteczne ubieganie się o przyznanie pomocy finansowej o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Należy zatem uznać, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ rozstrzygnie wniosek skarżącego o przyznanie pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.