III SA/Gd 368/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. D. w przedmiocie wymierzenia Burmistrzowi Miasta [...] kary grzywny z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 703/13 oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 września 2012 r. J. D. wystąpił do Burmistrza Miasta z prośbą o wskazanie bądź zaakceptowanie wjazdu i wyjazdu z posesji położonej przy ul. [...] w K. Decyzją z dnia 19 września 2012 r. Burmistrz Miasta uzgodnił projektowany zjazd z drogi gminnej stanowiącej ul. [...] na działkę nr [...] w K. (tzn. posesję wskazaną w ww. wniosku). J. D. odwołał się od decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lipca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 703/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi strony, stwierdził nieważność powyższych decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści wniosku strony nie wynika jakie jest jej żądanie. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił tej kwestii i przedwcześnie orzekł w oparciu o art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Z kolei organ odwoławczy wskazał inną podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. W dniu 23 marca 2015 r. J. D., działając w imieniu A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na: niewykonanie wyroku z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 703/13; bezczynność w sprawie wydania decyzji na wezwanie do zapłaty z dnia 3 kwietnia 2014r.; niewydanie decyzji z wniosku z dnia 10 stycznia 2015r.; niewydanie decyzji na wniosek z dnia 18 maja 2013 r. w sprawie przeszacowania wartości gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym. Zawarte w ww. piśmie skargi zostały rozdzielone i wyłączone do odrębnego postepowania. W części uzasadnienia odnoszącej się do niewykonania wyroku z dnia 7 listopada 2013 r. wskazał, że jego matka A. D. zakupiła nieruchomość wraz z planem użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w K. Nieruchomość została sprzedana z wprowadzeniem w błąd, ponieważ matka nie została poinformowana, że działka nie ma wjazdu i zjazdu na drogę publiczną, a ponadto mieszkanie jest zajęte przez lokatora. W czasie remontu doszło do częściowego zalania mieszkania lokatorki. W dniu 23 sierpnia 2011 r. matka dokonała darowizny tej nieruchomości na jago rzecz skarżącego, jednak w oparciu o treść art. 897 Kodeksu cywilnego, postanowił zwrócić nieruchomość matce na poczet ewentualnych jej długów i zobowiązań. Dalej podniesiono, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r. Burmistrz Miasta winien wydać nową decyzję administracyjną w sprawie zjazdu/wjazdu na posesję, tymczasem organ wysyła do niego jedynie pisma. Skarżący zwracał się również w tej sprawie do Starosty oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem J. D., jego wniosek z dnia 7 września 2012 r. był zasadny, gdyż w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Od dnia złożenia wniosku organ posiadał wiedzę o popełnionym błędzie na etapie projektowania, przebudowy, rozbudowy i remontu ul. [...], co miało miejsce w 2004 roku. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ stwierdził, że po uchyleniu przez Sąd decyzji wydanych w sprawie wniosku z dnia 7 września 2012 r. zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie wniosku. Po przeanalizowaniu odpowiedzi organ uznał, że żądaniem było wybudowanie zjazdu na koszt Gminy, a nie uzgodnienie lokalizacji wyjazdu. Dlatego też nie wydano decyzji administracyjnej, tylko odpowiedziano pismem. W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2015 r. skarżący wskazał m.in., że pismem z dnia 31 marca 2014 r. wezwał organ do wykonania wyżej wymienionego wyroku z 7 listopada 2013 r. Na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. pełnomocnik organu przedłożył "Projekt stałej organizacji ruchu skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w K.", który został zatwierdzony przez Starostę ( pismo z dnia 15 czerwca 2015 r., znak [...]). Projekt zakłada likwidację dotychczasowego przejścia dla pieszych w pobliży skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], czego domagał się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. art. 154 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z § 3 tego przepisu wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Jak wynika z brzmienia powołanego przepisu skargę na niewykonanie wyroku mogą wnieść tylko strony oraz uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ten wyrok zapadł. W postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. uczestniczyli jako strony postępowania J. D. oraz Burmistrz Miasta K., zatem tylko te podmioty były legitymowane do wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Skarżący w pismach kierowanych do Sądu określał się jako pełnomocnik A. D., bądź, jako skarżący. Wezwany do usunięcia braków skargi poprzez złożenie oświadczenia czy przed wniesieniem skargi wzywał organ do wykonania wyroku z dnia 7 listopada 2013 r., J. D. do pisma z dnia 11 maja 2015 r. dołączył kserokopie 5 skierowanych we własnym imieniu do Burmistrza Miasta pism, w tym – wezwania do wykonania wyroku z dnia 7 listopada 2013 r.. Mając to na uwadze Sąd przyjął, że skarżącym w niniejszej sprawie jest J. D. Dla skuteczności wniesienia przedmiotowej skargi konieczne jest spełnienie dwóch niezależnych przesłanek. Po pierwsze, strona przed wniesieniem skargi zobowiązana jest pisemnie wezwać organ do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Instytucja przedmiotowego wezwania związana jest z zobowiązaniem organu do zastosowania się do treści wyroku przed interwencją sądu administracyjnego. Wezwanie takie można skierować do organu w każdym czasie po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarga niepoprzedzona przez stronę takim wezwaniem podlega odrzuceniu (zob.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1920/13, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, organ administracji publicznej, który został zobowiązany wyrokiem sądu administracyjnego do podjęcia określonych działań musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie. Bezczynność lub przewlekle prowadzenie przez organ postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności o których mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. oznacza sytuację, gdy organ w ponownym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowo-administracyjnej, pomimo upływu stosownych terminów nie załatwił sprawy, to znaczy nie wydał nowego rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną. Zatem o niewykonaniu wyroku może być mowa wyłącznie wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie - bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego je postępowania - nie zostało wydane. Przy czym mając na względzie treść art. 154 § 3 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że stan w postaci niewykonania wyroku musi istnieć w chwili złożenia skargi (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 550). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że skarga o wymierzenie organowi grzywny jest skargą w odrębnej, samodzielnej z punktu widzenia jej podstaw prawnych sprawie. Jej celem nie jest kontrola zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności organu administracji. Zastosowanie się przez ten organ do oceny prawnej zawartej w wykonywanym wyroku podlega bowiem kontroli na ogólnych zasadach w ramach skargi od nowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 230/11 oraz z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2413/11, dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zaznaczyć, że skarżący pismem z dnia 10 października 2014 r. wezwał Burmistrza Miasta do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r., zatem skarga spełniła formalny warunek dopuszczalności. Natomiast wywiedziona przez J. D. skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew wywodom skarżącego, w przedstawionych i niespornych okolicznościach sprawy nie można twierdzić, że Burmistrz Miasta nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 703/13. Wyrokiem tym stwierdzono nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrz Miasta z dnia 19 września 2012 r., którą uzgodniono projektowany zjazd z drogi gminnej stanowiącej ul. [...] na działkę nr [...] w K. Orzeczenie to uprawomocniło się w dniu 7 stycznia 2014 roku. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku, Sąd zobowiązał organy do uwzględnienia zawartych w jego uzasadnieniu rozważań. Sąd ten stwierdził, że: "rzeczą organu rozpoznającego sprawę było z urzędu podjęcie czynności mających na celu ustalenie właściwego żądania, którego rozstrzygnięcie stanowiłoby załatwienie sprawy administracyjnej zainicjowanej złożonym wnioskiem. (...) W przypadku zgłoszenia przez stronę takiego żądania (wybudowania przez organ zjazdu wobec jego braku) rozważenia będzie wymagało czy roszczenie z tego tytułu mieści się w ramach postępowania administracyjnego." Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji podjął czynności niezbędne do ustalenia, jaka jest treść ( żądanie ) złożonego przez J. D. w dniu 7 września 2012 r. wniosku. W piśmie z dnia 8 maja 2014 r. wezwano skarżącego do sprecyzowania wniosku w zakresie treści, tj. czy dotyczy wybudowania zajazdu na koszt Gminy czy uzgodnienia lokalizacji zjazdu. Skarżący w piśmie z dnia 16 maja 2014r., będącym odpowiedzią na wezwanie organu stwierdził, że wnosi o wybudowanie zjazdu z posesji przy ul. [...] w K. na drogę gminną na koszt gminy w miejscu niezagrażającym bezpieczeństwu w ruchu kołowym i pieszym. Burmistrz Miasta w piśmie z dnia 18 czerwca 2014 r. poinformował skarżącego, że nie ma podstawy prawnej by wybudować wjazd na jego posesję na koszt gminy. Jednocześnie powołano się na treść art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.), z którego wynika, że budowa zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległych do drogi. W piśmie z dnia 20 czerwca 2014 r. skarżący twierdził, że sprawa jego wniosku z dnia 7 września 2012r. nadal nie jest załatwiona, wskazywał przy tym na fakt prowadzanej wcześniej przebudowy ul. [...]. W kolejnym piśmie z dnia 30 lipca 2014 r. skarżący domagał się, by załatwienie jego wniosku nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, z której będzie wynikało czy jego żądanie wybudowania zjazdu na koszt gminy mieści się w postepowaniu administracyjnym. W odpowiedzi organ w piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. po raz kolejny poinformował J. D., że z uwagi na treść złożonego przez niego wniosku, wraz z uzupełnieniem, organ uznał, że jego żądaniem było wybudowanie zjazdu na koszt Gminy, a nie uzgodnienie lokalizacji zjazdu, dlatego też nie wydano decyzji administracyjnej. Odnosząc się do powyższego, jak również treści złożonej przez skargi Sąd stwierdza, co następuje: Stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z treści złożonego przez skarżącego wniosku i prezentowanego przez niego w sprawie stanowiska wynika, że de facto domaga od Burmistrza Miasta wydania na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych decyzji w sprawie wybudowania na koszt Gminy wjazdu na posesję przy ul. [...] w K. Zauważyć należy, że powołany wyżej przepis ust. 2 art. 29 ustawy o drogach publicznych nie daje podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, o którą wnosi skarżący. Natomiast uprawnieniem wynikającym z ust. 1 tego artykułu nie jest skarżący zainteresowany. Otóż wskazać trzeba, że realizacja obowiązków w zakresie budowy lub przebudowy drogi lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących należy do właściwości zarządcy drogi w ramach posiadanych środków, ale co najistotniejsze nie jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić wszakże należy, że nie wszystkie wśród prawnych form działania administracji publicznej objęte są przepisami tego kodeksu i tam gdzie nie mają one charakteru aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, nie można posługiwać się trybem właściwym do reagowania na bezczynność organu, polegającą – w rozpatrywanej sprawie – na niewykonaniu wyroku z dnia 7 listopada 2013 r. W kontekście tego prawidłowe było działanie organu, który - będąc zobligowany wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu z dnia 7 listopada 2013 r. – ustalił w pierwszej kolejności jaka jest treść wniosku skarżącego z dnia 7 września 2012r., a następnie udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem. Z wyjaśnień udzielonych przez skarżącego odnośnie treści jego wniosku wynikało bowiem, że nie spowodował on wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Jak wskazano wcześniej, z uwagi na treść art. 29 ust. 2 ustawy, sprawa skarżącego do takich spraw nie należała. Mając, na uwadze, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na marginesie, Sąd pragnie zauważyć, że jak wynika z przedłożonych przez pełnomocnika organu na rozprawie dokumentów, Burmistrz Miasta podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy wjazdu poprzez likwidację istniejącego przejścia dla pieszych, czego domagał się skarżący. W taki stanie sprawy, na mocy art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.