I OSK 1920/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 391/13 odrzucającego skargę P. K. w przedmiocie wymierzenia Komendantowi [...] kary grzywny z powodu niewykonania wyroku z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 427/11 postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 391/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę P. K. w przedmiocie wymierzenia Komendantowi [...] kary grzywny z powodu niewykonania wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 427/11. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wyrokiem z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 427/11 (dalej wyrok z 15 marca 2012 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następstwie skargi P. K. (dalej skarżący) stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Jednostki [...] z dnia [...] i decyzji Komendanta [...] (dalej Komendant) z [...] 2011 r. Wyrok z 15 marca 2012 r. uprawomocnił się dnia 11 maja 2012 r. Pismem z 5 czerwca 2012 r. P. K., powołując art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) w zw. z art. 116 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych [t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.] wezwał Komendanta do wykonania powyższego wyroku i wypłaty odszkodowania w określonej ustawowo kwocie w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Dnia 6 listopada 2012 r. P. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na niewykonanie wyroku z 15 marca 2012 r. wraz z wnioskiem o wymierzenie Komendantowi grzywny. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ mimo wezwania do wykonania wyroku do dnia wniesienia skargi nie uczynił tego. Wyrokiem z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 783/12 (dalej wyrok z 17 stycznia 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wymierzył Komendantowi [...] grzywnę z powodu niewykonania wyroku z 15 marca 2012 r., w kwocie 500 zł i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponowną skargę [z 3 kwietnia 2013 r.] na niewykonanie wyroku z 15 marca 2012 r., z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł P. K. domagając się na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 55 § 1 ppsa wymierzenia temu organowi grzywny w wysokości 5-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, a także na podstawie art. 55 § 3 ppsa zwrócenia się z pisemną sygnalizacją do Ministra Obrony Narodowej w Warszawie w sprawie niewykonania prawomocnych wyroków sądów. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zostały spełnione wszelkie prawne i faktyczne przesłanki do złożenia na działanie organu skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 marca 2012 r. W ocenie skarżącego rażące naruszenie prawa polega w tym wypadku na ignorowaniu wytycznych Sądu, zawartych w wyroku z 15 marca 2012 r., a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 stycznia 2013 r., na mocy którego to wyroku Sąd wymierzył Komendantowi [...] grzywnę w wysokości 500 zł za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 marca 2012 r. Skarżący podniósł, że Komendant w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności w działaniu i nie podejmuje żadnych czynności administracyjnych mających na celu wykonanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 marca 2012 r., na mocy którego to WSA w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji obu instancji i uznał, że decyzje nie mogą być wykonane. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa skarżący wypełnił swój obowiązek i wezwał uprzednio organ do usunięcia prawa, co potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 stycznia 2013 r. Tym samym, ponowne wzywanie organu do wykonania tego samego wyroku, po tym jak organ ten został już raz ukarany za bezczynność, nie jest wymagalne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W związku z powyższym skarżący może wnosić skargę, domagając się ukarania organu grzywną za niewykonanie wyroku wielokrotnie – póki wyrok nie zostanie wykonany. Każdorazowe wniesienie tego rodzaju skargi musi poprzedzać wezwanie do wykonania wyroku. Istotą "wezwania do wykonania wyroku" i "wezwania do usunięcia naruszenia prawa" jako wymogów formalnych poprzedzających wniesienie skargi jest zamiar ustawodawcy, by umożliwić pozasądowe załatwienie spraw w drodze podjęcia przez organ niezbędnych – wymaganych prawem czynności – bez potrzeby inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro skarżący pismem z 5 czerwca 2012 r. wezwał organ do wykonania wyroku z 15 marca 2012 r., a następnie wniósł skargę, która została uwzględniona wyrokiem z 17 stycznia 2013 r., to Sąd I instancji uznał, że czynność wezwania do wykonania wyroku została "skonsumowana" przez wniesienie skargi w sprawie III SA/Gd 783/12. Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie dochowano warunków formalnych wniesienia skargi o wymierzenie grzywny organowi administracji za niewykonanie wyroku na podstawie art. 154 § 1 ppsa. Skarżący w skardze przyznał, że tylko raz - pismem z 5 czerwca 2012 r. wezwał Komendanta do wykonania wyroku z 15 marca 2012 r. i była to czynność poprzedzająca wniesienie do sądu skargi w sprawie III SA/Gd 783/12 - zakończonej prawomocnym wyrokiem. Nie dokonał zaś takiej czynności przed wniesieniem skargi w sprawie niniejszej. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego J. T., zaskarżając je w całości wskazał na naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 153 ppsa, przez błędną wykładnię art. 154 § 1 ppsa, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa i przyjęcie, że w sprawie skarżący, mimo wydania w sprawie postanowienia [winno być wyroku] z 17 stycznia 2013 r., na mocy którego wymierzono Komendantowi grzywnę w wysokości 500 zł za niewykonanie wyroku z 15 marca 2012 r. i nie zastosowanie się organu do wytycznych zawartych w powyższym postanowieniu [winno być wyroku z 17 stycznia 2013 r.] winien ponownie wezwać na piśmie organ do wykonania wyroku z 15 marca 2012 r. Wskazując na powyższe naruszenie wniósł o : - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie kwestii rozpoznania wniosku o wymierzenie Komendantowi kary grzywny z powodu niewykonania wyroku z 15 marca 2012 r. Sądowi I instancji; - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna, wskazując na naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 153 ppsa przez błędną wykładnię art. 154 § 1 ppsa, zarzuca niezasadne przyjęcie, że skarżący przed wniesieniem skargi, opartej na art. 154 § 1 ppsa, nie wezwał organu do załatwienia sprawy. Kwestia ta wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, gdyż dotyczy dopuszczalności wniesienia skargi. Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak wynika z treści niniejszego przepisu, jedynym warunkiem dopuszczalności wniesienia uregulowanej nim skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, 2011, s. 549, nb 5; postanowienie NSA z: 20.11.2012 r., II OSK 2721/12, LEX nr 1248469; 15.5.2013 r., II OSK 1073/13; 19.3.2013 r., II OSK 540/13, cbosa). Wezwanie to stanowi przesłankę dopuszczalności zaskarżenia, której niedochowanie przez skarżącego powoduje odrzucenie skargi bez możliwości jej konwalidacji. Oznacza to, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, jeżeli strona nie wezwie organu do wykonania orzeczenia sądu lub załatwienia sprawy (postanowienie NSA z: 21.6.2011 r., I OSK 1037/11; 7.4.2010 r., I OSK 1679/09; 14.10.2009 r., I OSK 467/09, cbosa; 23.02.2006 r., II OSK 52/06,). Dopiero niewykonanie wyroku lub niezałatwienie sprawy po wezwaniu otwiera drogę do wniesienia skargi i badania czy zachodzi przesłanka do ukarania organu grzywną, o której mowa w art. 154 § 1 ppsa. Nawet przypomnienie o wydaniu wyroku nie jest w żaden sposób równoznaczne z wezwaniem do jego wykonania (postanowienie NSA z 15.5.2013 r., II OSK 1073/13, LEX nr 1319024). Dlatego wezwanie musi zawierać treść imperatywną, by organ administracji miał świadomość, że strona zamierza poddać postępowanie organu kontroli sądowej. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał to Sąd I instancji, skarżący pismem z 5 czerwca 2012 r. wezwał organ do wykonania wyroku z 15 marca 2012 r., następnie wniósł skargę, która została uwzględniona wyrokiem z 17 stycznia 2013 r., więc wezwanie organu do wykonania wyroku z 15 marca 2012 r. zostało już procesowo skonsumowane. Brak wezwania organu do wykonania wyroku z 15 marca 2012 r., po wyroku z 17 stycznia 2013 r., nie otworzyło skarżącemu ponownie drogi do sądu administracyjnego. Przed wniesieniem skargi z 3 kwietnia 2013 r. w niniejszej sprawie należało ponownie wezwać organ do wykonania wyroku z 15 marca 2012 r. Za taką wykładnią art. 154 § 1 ppsa przemawia w szczególności wykładnia systemowa Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą droga przed sądem administracyjnym otwiera się dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia albo po uprzednim wezwaniu na piśmie do usunięcia naruszeń prawa w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje zwłaszcza, gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (orzeczenia NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską i P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit. s. 318, nb 7 lit. a). Sąd I instancji prawidłowo odrzucił przedmiotową skargę, skoro skarżący po wyroku z 17 stycznia 2013 r., nie wezwał organu do wykonania wyroku z 15 marca 2012 r. Na etapie badania dopuszczalności skargi, Sąd I instancji w kontrolowanym postępowaniu, nie miał obowiązku stosować normy wywiedzionej z art. 153 ppsa. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.