III SA/Gd 398/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie WSA Alina Dominiak WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 10 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie zasad wynagradzania nauczycieli oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 maja 2006 r. nr [...], powołując jako podstawę prawną art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w S. Nr [...] z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie zasad wynagradzania nauczycieli, ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli w szkołach prowadzonych przez Gminę S. w roku 2006. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że w toku badania legalności uchwały stwierdził, iż regulamin stanowiący załącznik do uchwały w sposób istotny narusza art. 30 ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela. Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Regulamin określający wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez Gminę S. w roku 2006 został uzgodniony jedynie z ZO ZNP w S. Z materiałów zgromadzonych przez organ nadzoru w toku badania legalności uchwały wynika, iż w uzgodnieniach regulaminu, o których mowa w art. 30 ust. 6a ustawy Karta Nauczyciela, nie brał udziału Niezależny Samorządny Związek Zawodowy [...] (Międzyzakładowa Komisja NSZZ [...] Pracowników Oświaty w B.). W dalszej kolejności Wojewoda podał, że pismem z dnia 28 kwietnia 2006 r. Wójt Gminy [...] wyjaśnił, iż w placówkach oświatowych na terenie gminy S. w Międzyzakładowej Komisji NSZZ [...] Pracowników Oświaty i Wychowania w B. jest jedynie dwóch pracowników. Zdaniem Wójta w rokowaniach w sprawie uzgodnienia regulaminu wynagradzania dla nauczycieli zgodnie z art. 24125 kodeksu pracy może uczestniczyć zakładowa lub międzyzakładowa organizacja związkowa posiadająca cechy reprezentatywności. Na podstawie art. 24125a kodeksu pracy reprezentatywną zakładową organizacją związkową jest organizacja związkowa będąca jednostką organizacyjną albo organizacją członkowską ponadzakładowej organizacji uznanej za reprezentatywną pod warunkiem, że zrzesza ona co najmniej 7% pracowników u pracodawcy. W placówkach oświatowych na terenie gminy S. w Międzyzakładowej Komisji NSZZ [...] Pracowników Oświaty i Wychowania w B. jest jedynie dwóch pracowników Zespołu Szkół w S. przy liczbie zatrudnionych 39 osób. Pracownicy zrzeszeni w Międzyzakładowej Komisji NSZZ [...] Pracowników Oświaty i Wychowania w B. nie stanowią wymaganych 7% pracowników zatrudnionych w Zespole Szkół w S. Wobec tego Międzyzakładowa Komisja NSZZ [...] Pracowników Oświaty i Wychowania w B. nie posiada cech reprezentatywności w żadnej z placówek oświatowych na terenie gminy S. Organ nadzoru stwierdził, że regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 772 kodeksu pracy. Choć materia obu regulaminów jest zbieżna zasadniczo jednak różni się tryb wydawania obu regulaminów. Regulamin wynagradzania na podstawie kodeksu pracy wydaje pracodawca, w przypadku zaś regulaminów wynagradzania nauczycieli do wydawania regulaminu upoważniony jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, którego w żadnym razie nie można uznać za pracodawcę. Regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym. Zatem przepis art. 27 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych nie może mieć do niego zastosowania. W zakresie objętym zadaniami związków zawodowych w tym wypadku miałby zastosowanie art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Następnie Wojewoda wskazał, że bezspornym jest, iż NSZZ [...] jest organizacją związkową reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda [...] stwierdził, że Międzyzakładowa Komisja NSZZ [...] Pracowników Oświaty w B. była uprawniona do udziału w uzgodnieniach regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w gminie S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Rada Gminy w S. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 30 ust. 6a ustawy – Karta Nauczyciela przez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy w S. z dnia 6 kwietnia 2006 r. nie była uzgodniona ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli; 2. art. 24125a k.p. przez przyjęcie, że Międzyzakładowa Komisja NSZZ [...] Pracowników Oświaty i Wychowania posiada cechę reprezentatywności na terenie gminy S.; 3. ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronne Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego przez przyjęcie jako podstawy prawnej do uznania Międzyzakładowej Komisji NSZZ [...] Pracowników Oświaty i Wychowania w B. jako posiadającą cechę reprezentatywności i posiadającą uprawnienia do udziału w uzgodnieniach regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w gminie S. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi Rada Gminy w S. podała, że bezspornie NSZZ [...] jest organizacją związkową reprezentatywną w oparciu o ustawę z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji /.../. Cytowana ustawa nie mówi nic, aby cechę reprezentatywności przyznać dla organizacji związkowych prowadzących rokowania, zmierzające do ustalenia treści regulaminów wynagradzania nauczycieli na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy – Karta Nauczyciela. Nadto skarżąca stwierdziła, że regulamin wynagradzania odnosi się tylko do nauczycieli zatrudnionych na terenie gminy S. Nie jest on prawem powszechnie obowiązującym mieszkańców. Wobec tego regulamin ten nie stanowi prawa miejscowego. Twierdzenie organu nadzoru, przyznające regulaminowi wynagradzania nauczycieli status prawa miejscowego jest bezzasadne. Zdaniem skarżącej z uwagi na fakt, że w placówkach oświatowych na terenie gminy S. w Międzyzakładowej Komisji NSZZ [...] Pracowników Oświaty i Wychowania jest jedynie dwóch pracowników nie posiadała ona cechy reprezentatywności określonej w art. 24125 k.p. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela regulamin wynagradzania nauczycieli uchwalany przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. W myśl art. 3 pkt 4 niniejszej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o związkach zawodowych rozumie się przez to związek zawodowy, którego członkiem jest nauczyciel, a jeżeli nauczyciel nie jest członkiem żadnego związku, to związek zawodowy zrzeszający nauczycieli wskazany przez nauczyciela. Ustawodawca w cytowanych przepisach nie posługuje się pojęciem zakładowej organizacji związkowej. W celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy związek zawodowy, o którym mowa w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela musi spełniać wymagania stawiane przez przepisy art. 24125 Kodeksu pracy lub art. 251 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, pozwalające uznać daną organizację związkową za zakładową organizację związkową (reprezentatywna zakładową organizację związkową) należy rozważyć, jaki jest charakter prawny regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczyła się różnica poglądów co do charakteru prawnego regulaminu, uchwalanego przez jednostkę samorządu terytorialnego będącą organem prowadzącym szkołę. Z jednej strony w orzeczeniach przyjmowano, że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 772 § 1 Kodeksu pracy i w związku z tym wymaga uzgadniania z zakładową organizacją związkową (np. wyroki z 2.02.2001 r. IISA 3057/00, z 29.03.2000 r. IISA 2977/00, IISA 2993/00 i IISA 3268/00). Odmienne stanowisko sprowadzało się do uznania, że regulamin określony w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm.) i w ówczesnym stanie prawnym podlega zaopiniowaniu przez związki zawodowe w trybie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych (np. wyrok z 20.03.2001 r. IISA 109/01, z 1.03.2001 r. SA/Bk 1532/00). Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając powyższe wątpliwości prawne, w uchwale siedmiu sędziów z dnia 24 września 2001 r. OPS 7/01 (ONSA 2002/1/8) orzekł, że: "Regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r.- Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997 r. Nr 56, poz. 357 ze zm.), obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 772 § 1 kodeksu pracy i nie wymaga uzgadniania z zakładową organizacją związkową na podstawie art. 772 § 4 kodeksu pracy." W niniejszej uchwale podzielony zastał pogląd, iż regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę zawiera normy prawne powszechnie obowiązujące, jest aktem generalnym, odnoszącym się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych jednostce samorządu terytorialnego i wobec tego należy do kategorii prawa miejscowego. Sąd w składzie rozstrzygającym przedmiotową sprawę podziela pogląd, iż regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, lecz jest aktem prawa miejscowego. Również regulamin taki nie jest zakładowym, czy ponadzakładowym układem zbiorowym pracy. Na gruncie Karty Nauczyciela ustawodawca wyraźnie rozróżnił regulamin, o którym stanowi w art. 30 ust. 6 od układu zbiorowego pracy. Przepis art. 36 ust. 1 niniejszej ustawy dopuszcza możliwość zawierania układu zbiorowego pracy dla nauczycieli na zasadach określonych w dziale jedenastym Kodeksu pracy. Zatem już tylko z tego względu nie można utożsamiać regulaminu z układem zbiorowym pracy i – jak czyni to skarżąca - odnosić regulacje prawne dotyczące procedury zawierania układów zbiorowych pracy do procesu uzgadniania regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Ustawodawca wprowadzając przepis art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela w sposób wyraźny określił formę współdziałania organu jednostki samorządu terytorialnego ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli przy ustalaniu regulaminu. Takiej wyraźnej regulacji brakowało bowiem we wcześniejszym stanie prawnym. Jednakże wprowadzenie niniejszej regulacji nie ma wpływu na ocenę charakteru prawnego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego. Przepis ten wskazuje, które podmioty występując we wskazanej formie zobligowane są do kształtowania treści aktu normatywnego w stadium prac przygotowawczych przed wydaniem aktu. W tym miejscu godzi się zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 1998 r., U 23/97 (OTK 1998/2/11), w którym Trybunał stwierdził, że przepis art. 4 ust. 2 Karty Nauczyciela dotyczy współuczestnictwa związków zawodowych w procesie tworzenia prawa, a użyty w nim termin "uzgodnienie" ma oznaczać, zgodnie z jego sensem językowym, czynność polegającą na "doprowadzeniu do braku rozbieżności", "ujednoliceniu" czy też "harmonizowaniu" ( w znaczeniu "wzajemnego dostosowania"). Niniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla kierunku wykładni art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela i użytego w tym przepisie analogicznego pojęcia "podlega uzgodnieniu", jako formy współuczestnictwa organu samorządu terytorialnego ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli w procesie tworzenia prawa miejscowego. Skoro jak wyżej wskazano, regulamin uchwalany w oparciu o art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem generalnym to obowiązku współdziałania ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli nie można sprowadzać do współpracy z zakładową organizacją związkową. Do współdziałania z zakładową organizacją związkową jest zobligowany pracodawca ustalający regulamin wynagradzania, w zakładzie, który nie jest objęty zakładowym czy ponadzakładowym układem zbiorowym pracy (art. 772 § 1 i 4 k.p.). Taki regulamin jest wewnątrzzakładowym aktem prawnym zaliczanym do źródeł prawa pracy (art. 9 § 1 k.p.). Zakres obowiązywania takiego regulaminu ograniczony jest do konkretnego zakładu pracy, a więc logiczną konsekwencją jest obowiązek uzgodnienia jego treści z zakładową organizacją związkową. Również pracodawca jest zobowiązany do współdziałania z zakładową organizacją związkową w przypadku zawierania układu zbiorowego pracy (art. 24123 k.p.), który jest również aktem zaliczanym do źródeł prawa pracy. Zatem podmiotami posiadającymi zdolność układową są pracodawca i zakładowa organizacja związkowa. Przez pracodawcę należy rozumieć podmiot określony w art. 3 k.p., a więc jednostkę organizacyjną, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osobę fizyczną, jeżeli zatrudniają pracowników. Zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela regulamin, o którym mowa w tym przepisie, określa organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego nie jest zaś pracodawcą nauczycieli zatrudnionych w poszczególnych szkołach. Przepisy Karty Nauczyciela (art. 7 ust. 1 ) jaki i przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (art. 3 pkt 5, art. 39 ust. 1) wyraźnie odróżniają organ prowadzący szkołę od szkoły, będącej jednostką organizacyjną zatrudniającą nauczycieli, a więc pracodawcą. Kompetencje pracodawcy w stosunku do nauczycieli posiada dyrektor szkoły. Zatem dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach pracodawcą jest szkoła, a nie jednostka samorządu terytorialnego - w przedmiotowej sprawie gmina. W przypadku regulaminu, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, obejmującego swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, a więc aktem generalnym, odnoszącym się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych określonej jednostce samorządu terytorialnego. Zatem w takim przypadku proces tworzenia prawa odbywa się poza pracodawcami zatrudniającymi nauczycieli. Wobec tego skoro nie jest to regulamin wynagradzania bądź układ zbiorowy pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, lecz akt prawa miejscowego to pojęcia "związek zawodowy zrzeszający nauczycieli", użytego w art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela nie można sprowadzić do pojęcia "zakładowej organizacji związkowej", którym posługuje się ustawodawca w art. 77 2 k.p. bądź do pojęcia "reprezentatywnej zakładowej organizacji związkowej" zawartego w art. 24125a § 1 k.p. W konsekwencji nie można uzależniać dopuszczenia związku zawodowego zrzeszającego nauczycieli do procedury uzgodnieniowej od tego czy dana organizacja spełnia wymogi stawiane dla zakładowej organizacji związkowej w przepisach art. 251 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych lub art. 24125a § 1 i art. 24117 § 1 Kodeksu pracy. W ocenie Sądu ustawodawca na gruncie Karty Nauczyciela wyraźnie rozróżnia pojęcie związku zawodowego zrzeszającego nauczycieli od pojęcia zakładowej organizacji związkowej. Pojęcie zakładowej organizacji związkowej pojawia się w art. 20 ust. 5a przedmiotowej ustawy, który reguluje obowiązek konsultacji zamiaru wypowiedzenia nauczycielowi stosunku pracy przez dyrektora szkoły z zakładową (międzyzakładową) organizacją związkową. Zatem w sytuacji, kiedy regulacja dotyczy stosunków prawnych w relacji pracodawca – pracownik organem współdziałającym jest zakładowa organizacja związkowa. Natomiast w sytuacji, określonej w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, regulamin wynagradzania nauczycieli nie jest stanowiony przez pracodawcę i stanowi akt prawa miejscowego, wówczas podmiotem współdziałającym w procesie tworzenia prawa jest związek zawodowy zrzeszający nauczycieli, a nie zakładowa organizacja związkowa. Skoro akt prawa miejscowego ma dotyczyć wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych określonej jednostce samorządu terytorialnego, to istotnym jest, aby w procesie tworzenia tego prawa brały udział wszystkie związki zawodowe zrzeszające nauczycieli zatrudnionych w placówkach objętych regulaminem, niezależnie od tego ilu nauczycieli zatrudnionych w tych placówkach jest członkami określonego związku. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę podlega uzgodnieniu ze związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli, niezależnie od tego ilu nauczycieli zatrudnionych w placówkach objętych zasięgiem tego regulaminu jest członkami takiego związku. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawał fakt, że Międzyzakładowa Komisja NSZZ [...] Pracowników Oświaty i Wychowania w B. jest związkiem zawodowym zrzeszającym nauczycieli i członkiem tego związku jest dwoje nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkół w S., objętej uchwałą, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotowa uchwała objęła swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę. Wobec tego w świetle powyższych rozważań przedmiotowy regulamin podlegał uzgodnieniu również z Międzyzakładową Komisją NSZZ [...] Pracowników Oświaty i Wychowania w B. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi rażące naruszenie prawa powodujące nieważność podjętej uchwały. Taka praktyka, niezgodna z art. 30 ust. 6a Karty Nauczyciela oraz przepisami ustawy o związkach zawodowych, prowadzi bowiem do pozbawienia związków zawodowych jednego z ich istotnych uprawnień. W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu. Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.