III SA/Gd 403/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 3 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup leków i środków czystości oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia 10 lutego 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) dalej zwanej: "k.p.a.", art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 930) przyznał M. W. zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie części kosztów leków i leczenia od dnia 1 kwietnia 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. w kwocie 150 zł miesięcznie oraz zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup środków czystości od dnia 1 czerwca 2017 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. w kwocie 50 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, iż dochód strony nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Uwzględniając poczynione w sprawie ustalenia, postanowiono przyznać - na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - pomoc we wnioskowanej formie. Ustalając wysokość świadczenia, wzięto pod uwagę, stosownie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej uprawnienia, zasoby i możliwości strony oraz możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ww. ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. MOPR w G. dysponuje obecnie ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych i nie jest w stanie zabezpieczać wszystkich zgłaszanych potrzeb. Kwota przypadająca na jedno środowisko w 2017 r. wynosi średnio 508,64 zł, co miesięcznie daje kwotę 42,39 zł. Strona złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji podnosząc, że przyznane świadczenie jest zbyt niskie. Zwróciła również uwagę na niewłaściwe zachowanie pracowników socjalnych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Przepis nie zawiera zamkniętego katalogu celów, na które może być przyznany zasiłek celowy. Nadto z regulacji art. 39 ww. ustawy wynika uznaniowy charakter zasiłków celowych, co oznacza, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie powoduje automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, jak również przyznania go zgodnie z oczekiwaniami. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ powinien kierować się zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienie potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społeczne. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o pomocy społecznej formułują zasadę, wg której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli tego nie robi, to zasadniczo nie jest uzasadnione udzielenie takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w ustawie jest bowiem aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc przyznawana na podstawie ustawy o pomocy społecznej, bez względu na jej rodzaj, ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie u osób z niej korzystających odpowiednich podstaw, w celu pokonania życiowych trudności. Nie może ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji. M. W. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając, że jej uzasadnienie nie nawiązuje do odwołania, gdzie skarżyła się na obniżenie kwot zasiłków celowych oraz zachowanie pracowników socjalnych MOPR oraz jego kierownika. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pracownicy socjalni robią wszystko, aby nie przyznać jej wnioskowanych świadczeń, tymczasem innym osobom przyznawane są wysokie świadczenia. Wbrew twierdzeniom urzędników żyje ona bardzo skromnie, nie może również podjąć pracy z uwagi na wiek (62 lata) i przewlekłe choroby. Zwróciła uwagę, że przyznawana jej pomoc nie pokrywa nawet minimalnych niezbędnych kosztów lekarstw, które musi przyjmować i żywności. Faktycznie koszty samych lekarstw to ok. 300 zł miesięcznie. Ponieważ w porównaniu z poprzednio przyznanymi zasiłkami, te przyznane zaskarżoną decyzja są mniejsze, skarżącą postanowiła zareagować składając najpierw odwołanie, a potem skargę. Zapytuje od czego zależy przyznanie zasiłków, wskazując, że poza pieniędzmi z opieki społecznej nie ma innych źródeł dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2016 r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi organu odwoławczego, przedstawiła przebieg kontaktów z MOPR w G. oraz opisała swoją sytuację bytową. Nie zgadza się z twierdzeniem organu, że kilkakrotnie podnosiła, że przyznany zasiłek jest zbyt niski, poprzednio odwołała się bowiem do Kolegium ok. 15 lat temu. Zakwestionowała sposób działania pracowników MOPR i kierownictwa Ośrodka, jak również władz G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 kwietnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 lutego 2017 r., którą przyznano M. W. (dalej jako - "strona" lub "skarżąca") świadczenie pieniężne (zasiłek celowy) z przeznaczeniem na pokrycie części kosztów leków i leczenia w kwocie 150 zł w miesiącu kwietniu 2017 r. oraz zasiłek celowy w kwocie 50 zł z przeznaczeniem na zakup środków czystości w miesiącu czerwcu 2017 r. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja nie była decyzją odmowną lecz przyznawała stronie pomoc w ww. wysokości. Jednak kwota udzielonej pomocy była w ocenie skarżącej za niska. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły między innymi przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej w skrócie jako "ustawa" lub "u.p.s."). Przepis art. 39 ust. 1 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Poza sporem było w sprawie, że skarżąca spełniała wymagane kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, mieszka w mieszkaniu wraz z byłym mężem oraz synem i jego córką. Nie pracuje zawodowo z powodu stanu zdrowia, nadto jest w wieku poprodukcyjnym. Skarżąca ma orzeczony do 31 maja 2017r. umiarkowany stopień niepełnosprawności, na stałe pozostaje pod opieką lekarza, wymaga stałego przyjmowania leków. Otrzymuje zasiłek stały w wysokości 604 zł. Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, m.in. w postaci zasiłków celowych. Podkreślenia wymaga, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 39 ust. 1 ustawy sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Wobec tego spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ, rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 624/07). Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. W ocenie Sądu, w omawianej sprawie zostały poddały ocenie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącej pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków i leczenia oraz na zakup środków czystości, uwzględniając przy tym wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie oraz rozmiaru przyznanej pomocy. Zdaniem Sądu wydając kontrolowane decyzje - zarówno co do prawa udzielenia wnioskowanej pomocy, jak też rozmiaru przyznanej pomocy – organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego przyznając skarżącej zasiłki celowe na wskazany cel w orzeczonej wysokości. Organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o przyznaniu świadczeń we wnioskowanym zakresie decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącej, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Wykazano ponadto, że w analizowanej sprawie skarżąca otrzymała łączną pomoc w wysokości przekraczającej średnią wysokość udzielanych świadczeń. Należy nadto zwrócić uwagę na fakt, że skarżąca należy do beneficjentów pomocy społecznej i korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej, co wynika z akt sprawy, jak również treści skargi i pisma z dnia 1 czerwca 2017 r. Z załączonej do ww. pisma decyzji z dnia 13 października 2016r. wynika, że skarżącej przyznano nią pomoc na zakup żywności w wysokości 250 zł miesięcznie na okres od 1 października 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów Sąd w pierwszej kolejności stwierdza, że lakoniczność uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie odpowiada wprawdzie wymaganiom art. 107 k.p.a., ale – mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt p.p.s.a. - nie wyklucza to kontroli poprawności samego rozstrzygnięcia. Dodać należy bowiem, że ewentualne braki uzasadnień decyzji kwalifikować należy do naruszenia przepisów postępowania. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zezwala na uchylenie decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jedynie w sytuacji, gdy naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń Sąd nie stwierdził. Idąc dalej Sąd stwierdza, że sam fakt spełnienia kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w określonej wysokości, czy też kontynuacja przyznania świadczenia w określonej wysokości, co ponosi skarżącą w skardze wskazując, że wcześniej przyznawano jej wyższe zasiłki celowe. Jak bowiem wskazano, organy rozstrzygając wniosek biorą pod uwagę nie tylko sytuację zdrowotną, dochodową osoby uprawnionej ale także możliwości finansowe konkretnego ośrodka z uwzględnieniem liczby osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej w danym rejonie. Należy pamiętać, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, a zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są zatem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych organy pomocy są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14). Mając na uwadze treść skargi Sąd stwierdza, że skarżąca nie może się spodziewać, że wysokość przyznawanych jej zasiłków celowych pozostanie niezmieniona w porównaniu z wcześniejszymi zasiłkami, które otrzymywała. Należy zauważyć, że w przypadku zasiłków celowych - w odróżnieniu od np. zasiłku stałego (który skarżącą otrzymuje) – ustawa nie określa sztywno wysokości zasiłku. Kwota przyznanego zasiłku uzależniona jest każdorazowo od okoliczności, o których była mowa powyżej. Tym samym, nie można czynić organom zarzutu, że przyznając zasiłki w niższej wysokości niż poprzednio naruszyły prawo. Zaznaczyć też należy, że skarżąca jest objęta stałą pomocą ośrodka (zasiłek stały, zasiłki celowe), ponadto, w tym samym dniu, tj. 10 lutego 2017 r. organ I instancji przyznał również skarżącej w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 - 2020" świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości po 100 zł w miesiącach: styczeń i czerwiec 2017 r.. Odnośnie twierdzenia skarżącej, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że kilkakrotnie podnosiła, iż przyznany zasiłek jest zbyt niski, Sąd wskazuje, że organ udzielając odpowiedzi na skargę odwołał się do zawartego w niej kilkakrotnie zarzutu, że przyznane świadczenia są zbyt niskie, nie odwoływał się natomiast do wcześniejszych postępowań w sprawie przyznania pomocy. W końcu, mając na uwadze, że skarżącą zakwestionowała sposób działania pracowników MOPR i kierownictwa Ośrodka, Sąd wyjaśnia, że ewentualne nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników pozostaje bez wpływu na legalność wydanych w sprawie administracyjnej decyzji. Rozpatrzenie zarzutów w tym zakresie może nastąpić w trybie przewidzianym w art. 227 k.p.a. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).