III SA/Gd 407/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 23 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. Prokurator Prokuratury Okręgowej złożył w dniu 12 września 2011 r. do Starosty wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania A. L. na badanie lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. We wniosku wskazano, że w toku przeprowadzanego przez Prokuraturę przeciwko A. L. postępowania karnego w sprawie [[...]] sporządzona została opinia sądowo-psychiatryczna przez lekarzy psychiatrów i psychologa w warunkach zamkniętego szpitala psychiatrycznego. Z opinii tej wynika, że w czasie popełniania zarzucanych czynów A. L. miał ograniczoną w znacznym stopniu zdolność do kierowania swoim postępowaniem, z uwagi na stwierdzone zakłócenia czynności psychicznych w postaci: uzależnienia od substancji psychoaktywnych i alkoholu, nieprawidłowej osobowości i organicznego uszkodzenia układu nerwowego. W dniu 14 września 2011 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie skierowania na badania lekarskie. W zawiadomieniu o jego wszczęciu pouczono stronę o treści art.10 k.p.a. Decyzją z dnia 5 października 2011 r. Starosta skierował A. L., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B, na badania lekarskie. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z wnioskiem Prokuratury Okręgowej zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W toku tego postępowania strona nie wniosła żadnych uwag i zastrzeżeń oraz oświadczyła, że podda się badaniom lekarskim. W konsekwencji, opierając się dokumentacji Prokuratury organ uznał, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy o ruchu drogowym. Stwierdzone w opinii sądowo-psychiatrycznej m.in. zakłócenia czynności psychicznych w postaci uzależnienia mieszanego od substancji psychoaktywnych i alkoholu oraz organiczne uszkodzenia układu nerwowego, mogą powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W złożonym odwołaniu A. L. przyznał, że w toku postępowania prowadzonego przez Prokuraturę wydano opinię sądowo-psychiatryczną, stwierdzającą u odwołującego się uzależnienie od substancji psychoaktywnych i alkoholu, nieprawidłową osobowość i organiczne uszkodzenie układu nerwowego. Jednak w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy o ruchu drogowym. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia wyjaśniającego, że schorzenia te mogą mieć wpływ na zdolność kierowania pojazdami. Takie stwierdzenie organu jest zbyt ogólnikowe i lakoniczne. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji jako zgodną z prawem. W decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy o ruchu drogowym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Ponadto, stosownie do treści § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. nr 2, poz. 15) starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że prawo do wydania decyzji przysługuje staroście już w sytuacji zaistnienia wątpliwości, a nie całkowitej pewności co do zdolności kierowcy do prowadzenia pojazdów. Organ otrzymał jednocześnie wiarygodną informację od Prokuratury o zastrzeżeniach w stanie zdrowia skarżącego. W sprawie niewątpliwie zaistniała zatem potrzeba zweryfikowania, czy wskazane zaburzenia mogą wypływać na zdolność do prowadzenia pojazdów, a badanie w tym kierunku będzie przeprowadzone przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, mimo że zgłaszane zarzuty wskazywały na zasadność wniesionego odwołania oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte ustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do wskazanych w odwołaniu zarzutów. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja Kolegium jest błędna, gdyż poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji pozbawiona była rzetelnego uzasadnienia, w tym omówienia przesłanek wskazanych w art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy o ruchu drogowym. Brak ten uniemożliwia ocenę zasadności podjętej decyzji, tj. czy w sprawie rzeczywiście zaistniała potrzeba skierowania skarżącego na badania lekarskie. Ponadto, w ocenie skarżącego, Kolegium również zbyt lakonicznie odniosło się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów i nie uzasadniło należycie swojej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 5 października 2011 r., która skierowała A. L. na badania lekarskie - "z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących spowodować niezdolność do prowadzenia pojazdów". Tu należy wskazać, że informacja dotycząca stanu zdrowia strony pochodziła z Prokuratury Okręgowej i zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie skierowania na badania lekarskie (vide: wniosek z dnia 8 września 2011 r. w aktach administracyjnych). W przepisie art. 122 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.), dalej zwana - "ustawą", prawodawca określił przesłanki skierowania na badania lekarskie kierowcy w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W świetle art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy, jedną z nich mogą stanowić "nasuwające się zastrzeżenia" co do stanu zdrowia. Natomiast z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania (Dz. U. nr 2, poz. 15), dalej jako - "rozporządzenie" wynika, że starosta może również skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację "o zastrzeżeniach w stanie zdrowia" tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W ocenie organów, w niniejszej sprawie zostały spełnione wymagania przewidziane przez ustawodawcę pozwalające na skierowanie strony na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Przy czym organy powoływały się na wydaną w toku postępowania karnego opinię sądowo-psychiatryczną, która stwierdziła u strony uzależnienie od substancji psychoaktywnych i alkoholu, nieprawidłową osobowość oraz organiczne uszkodzenie układu nerwowego. Zdaniem natomiast skarżącego, przesłanki nie zostały spełnione. Ponadto, organy nie wyjaśniły dlaczego uznały, że stwierdzone schorzenia mogą mieć wpływ na zdolność kierowania pojazdami i nie uzasadniły rzetelnie rozstrzygnięcia. Istota sporu sprowadzała się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ miał podstawę do skierowania A. L. na badania lekarskie w celu stwierdzenia lub braku istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Na przedmiotowe pytanie, zdaniem Sądu, należy udzielić pozytywnej odpowiedzi. Na wstępie trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, iż prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy, a jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w świetle określonych przez prawo przypadkach, dlatego ingerencja organu administracji w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona do przypadków, gdy spełnione zostaną ustawowe przesłanki (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1080/07, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl). Przepis art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy, który zawiera normę zezwalającą na wydanie decyzji w przedmiocie skierowania na badania, został tak zredagowany, że musi wystąpić w sprawie przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń do stanu zdrowia" kierującego pojazdem, które muszą zostać potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania. Z treści tego artykułu wynika, że ustawa nie określa bliżej, o jakie konkretnie zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierującego pojazdem chodzi, ani bliżej ich nie definiuje. Przepis stanowi jedynie o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia. Natomiast § 2 ust. 5 rozporządzenia, który pozwala staroście skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby - wskazuje, że chodzi tu o zastrzeżenia w stanie zdrowia - mogące powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Zatem treść normatywna przywołanych przepisów odnosi się do wiarygodnej informacji o zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia, które mogą powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Nie jest natomiast wymagane ustalenie przez organ, czy w istocie rozpoznane schorzenia lub zmiany chorobowe stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, który na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie w tym zakresie. Nie można nie zauważyć, że prawodawca posługuje się tu pojęciem zastrzeżeń mogących powodować, a nie powodujących niezdolność. Niewątpliwie, ocena przesłanek uzasadniających wydanie skierowania musi być przy tym dokonana każdorazowo przez pryzmat ewentualnego zagrożenia dla ruchu drogowego przez daną osobę. Niedomagania zdrowotne kierowcy są bowiem ważnym czynnikiem wpływającym na jego bezpieczeństwo, jak i innych użytkowników dróg. Zagrożenie, o którym mowa może być wywołane niezdolnością kierowcy do prowadzenia pojazdu spowodowaną brakami fizycznymi lub umysłowymi, mającymi postać jednostek chorobowych, jak i cechami charakteru dyskwalifikującymi go, jako kierowcę. W piśmiennictwie podkreśla się, że podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na zmniejszenie sprawności kierującego pojazdem (zob. W. Kotowski, Komentarz do ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, Wyd. ABC 2002 r.; R. A. Stefański, Komentarz do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Wyd. ABC 2005 r.). Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest obojętne, czy kierowca potrafi powściągnąć emocje w sytuacjach stresowych, z którymi będzie stykał się na drodze. Bez znaczenia natomiast jest to, czy pojawiające się na tym tle dysfunkcje mają postać jednostki chorobowej, czy też cechy nieprawidłowej osobowości. Każda bowiem trwała niemożność emocjonalnego poradzenia sobie przez kierowcę z sytuacjami drogowymi będzie elementem dyskwalifikującym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 126/09, LEX nr 557072; z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 167/10, LEX nr 745122). Uwzględniając zarówno interes publiczny polegający na zapewnieniu maksymalnego możliwego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak i konieczność zagwarantowania ochrony praw jednostek przed dyskryminacją związaną z ich stanem zdrowia, normy art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy i § 2 ust. 5 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że podstawą skierowania na badania lekarskie mogą być jedynie konkretne zastrzeżenia, co do stanu zdrowia kierującego, związane z jego określonymi zachowaniami lub diagnozą lekarską wskazującą bezpośrednio na możliwość istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał, wskazuje na istnienie konkretnych zastrzeżeń w stanie zdrowia strony, które mogą powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Ponadto informacja, którą otrzymał organ, była niewątpliwie informacją wiarygodną. Pochodziła bowiem od organu ochrony prawnej jakim jest Prokurator. Jak wynika z akt administracyjnych, podstawę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie stanowił wniosek Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia 8 września 2011 r. Wniosek ten zawierał informację, że w toku postępowania karnego postępowania w sprawie [[...]] sporządzona została opinia sądowo-psychiatryczna przez lekarzy psychiatrów i psychologa w warunkach zamkniętego szpitala psychiatrycznego. Z opinii tej wynika, że w czasie popełniania zarzucanych czynów skarżący miał ograniczoną w znacznym stopniu zdolność do kierowania swoim postępowaniem. Opinia ta stwierdziła u strony zakłócenia czynności psychicznych w postaci: uzależnienia od substancji psychoaktywnych i alkoholu (uzależnienie mieszane), nieprawidłowej osobowości i organicznego uszkodzenia układu nerwowego. Należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionował treści opinii sądowo-psychiatrycznej ani stwierdzonych przez nią schorzeń. Zatem organy obu instancji zasadnie przyjęły, że zakłócenia czynności psychicznych stwierdzone u skarżącego "nasuwają zastrzeżenia" co do stanu zdrowia. Schorzenia te ze względu na swój charakter przekładają się na sposób jego zachowania i nasuwają istotne wątpliwości odnośnie gwarancji bezpiecznego poruszania się pojazdami. Tym samym mogą stanowić poważną przeszkodę w bezpiecznym uczestniczeniu przez niego w ruchu drogowym. Wbrew zarzutom skargi, decyzje zostały dostatecznie uzasadnione. Podstawą skierowania na badanie były konkretnie zastrzeżenia dotyczące stanu zdrowia strony wymienione przez organy (uzależnienie od alkoholu i substancji psychoaktywnych, nieprawidłowa osobowość oraz organiczne uszkodzenie układu nerwowego). Wskazane zaś zaburzenia w sposób oczywisty mogą wypływać na zdolność do prowadzenia pojazdów, co zostało podkreślone w wydanych decyzjach administracyjnych. Należy tu dodać, że wystąpienie przez Prokuratora z wnioskiem o skierowanie na badanie nie przesądza automatycznie o wydaniu decyzji przez organ. W niniejszej sprawie przyczyną skierowania na badania nie była sama okoliczność złożenia wniosku, ale jego treść, a przede wszystkim waga zawartych w nim informacji. Zaznaczyć również trzeba, że jednym z podstawowych warunków, nie tylko uzyskania prawa jazdy ale jego również posiadania, jest odpowiedni stan zdrowia kierowcy. Podsumowując, w okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki pozwalające na skierowanie skarżącego na badania lekarskie. Zakłócenia czynności psychicznych stwierdzone w opinii sądowo-psychiatrycznej "nasuwają zastrzeżenia" co do jego stanu zdrowia. Ponadto ze względu na ich charakter mogą one powodować niezdolność prowadzenia pojazdu. Powzięta przez organ informacja była wiarygodna, a materiał wystarczający do zadecydowania o potrzebie poddania strony badaniom. Oceniając materiał sprawy organy nie przekroczyły zasady swobodnej jego oceny. W świetle poczynionych rozważań, nie można podzielić zarzutu skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu niższego stopnia. Należy również zauważyć, że nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie decyzji w całości lub w części. Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1) a, b, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia takiego charakteru naruszeń w przedmiotowej sprawie. Nie można uznać, aby przywołane przez stronę uchybienia, w świetle poczynionych rozważań, miały wpływ lub mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podsumowując dokonane rozważania, należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.