III SA/Gd 416/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. C. kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku D. C., decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. odmówił wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad bratem M. B. W podstawie prawnej decyzji organ pierwszej instancji powołał art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111), zwanej dalej "ustawą". W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że M. B. zaliczony został do pierwszej grupy inwalidów, zaś inwalidztwo istnieje od dzieciństwa. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni sprawuje ona rzeczywistą i stałą opiekę nad bratem, nie mogła podjąć pracy zarobkowej z powodu tej opieki. Spełnia zatem przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i 1b ustawy. Wnioskodawczyni nie spełnia jednak przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a ustawy, albowiem matka wnioskodawczyni i M. B. – U. B. żyje i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 15 marca 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. C., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1a ustawy, skoro bezspornym pozostaje, że skarżąca będąc siostrą M. B., nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu, ale w linii bocznej. Żyje bowiem matka osoby wymagającej opieki, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję D. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się siostry, będącej jednocześnie faktycznie opiekunem osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez matkę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wyjaśniła, że pozostając wyłącznie przy wyniku wykładni językowej art. 17 ust. 1a ustawy należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą jej wymagającą ze względu na stan zdrowia. Wykładnia językowa ww. przepisu dokonana przez organ drugiej instancji prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. , który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) - dalej także jako "ustawa", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponadto, według art. 17 ust. 1a tej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem zaliczonym do pierwszej grupy inwalidów od dzieciństwa. Matka skarżącej U. B. ma 75 lat i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie Sąd miał na względzie, że wykładnia prawa przedstawiona przez organy wydające decyzje nie jest prawidłowa, albowiem poprzestaje wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy. Przy wykładni tych przepisów należy mieć bowiem na uwadze, że rozstrzygnięcie - czy osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny względem członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny - przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, zależy od dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy żyjący rodzice osoby wymagającej opieki, którzy nie zostali zaliczeni do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, są w stanie opiekować się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy należy mieć jednocześnie na względzie cel regulacji zawartej w tych przepisach, a także treść art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Zauważyć należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji jedynie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, może naruszać konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej tylko wówczas, gdy z rozmaitych, lecz uzasadnionych obiektywnie powodów rodzice osoby wymagającej opieki faktycznie nie są w stanie tej opieki sprawować – np. z uwagi na podeszły wiek czy zły stan zdrowia. Nie powinno wobec tego budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy osoby, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny nie są w stanie opiekować się osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niezdolną do samodzielnej egzystencji, to zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek opieki , nie tylko na zasadzie słuszności czy uznaniowości, ale prawnie, przechodzi na zobowiązanego w dalszej kolejności, w przedmiotowej sprawie – na siostrę. Rzeczą organów natomiast jest dokonanie ustaleń faktycznych obejmujących zarówno stan zdrowia osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, jak również stan zdrowia osoby obowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności, a nieubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z uwzględnieniem zakresu czynności niezbędnych do prawidłowego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W niniejszym przypadku ustaleń w tym zakresie organy nie dokonały. Z ustaleń organów poczynionych w toku postępowania wynika jedynie, że brat skarżącej M. B., mający 51 lat, zaliczony został do pierwszej grupy inwalidzkiej, a jego inwalidztwo istnieje od dzieciństwa. Mimo że porusza się on samodzielnie, to wymaga stałej opieki i pomocy w codziennych czynnościach, potrzebuje pomocy osoby drugiej podczas spacerów oraz nie może być pozostawiony sam w domu nawet na kilka godzin ze względu na swoje bezpieczeństwo. Jego ojciec nie żyje. Skarżąca w oświadczeniu podała, że matka U. B. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jej wiek i stan zdrowia (przebyte choroby nowotworowe, problemy z ciśnieniem krwi, depresja) wyklucza możliwość sprawowania opieki nad synem, nie ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na przyznane jej świadczenie emerytalne. Bliższych ustaleń co do wymaganego zakresu opieki nad M. B., uwzględniających zarówno jego wiek, warunki osobiste, stopień samodzielności, jak i konsekwencje stwierdzonego inwalidztwa w codziennym funkcjonowaniu, w przedmiotowym postępowaniu nie dokonano. W szczególności brak jest ustaleń, z jakich względów nie może on samodzielnie wyjść na spacer, jak również pozostać dłużej sam w domu. Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia zaświadczenia Sądu Rejonowego z dnia 22 czerwca 2017 r., z którego wynika, że skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego brata M. B. Ma to dla prowadzonego postępowania dwojakie znaczenie. Z jednej strony trzeba mieć na uwadze, w jakich okolicznościach orzeka się całkowite ubezwłasnowolnienie. Zgodnie z art. 13 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), osoba, która ukończyła lat trzynaście, może być ubezwłasnowolniona całkowicie, jeżeli wskutek choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych, w szczególności pijaństwa lub narkomanii, nie jest w stanie kierować swym postępowaniem. Dla ubezwłasnowolnionego całkowicie ustanawia się opiekę, chyba że pozostaje on jeszcze pod władzą rodzicielską ( art. 13 § 2 k.c.). Pamiętać przy tym należy, że sprawowania przez opiekuna pieczy nad osobą i majątkiem osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie nie można utożsamiać ze sprawowaniem faktycznej opieki. Z orzeczenia o niepełnosprawności M. B. nie wynika, czy jego niepełnosprawność związana jest z podstawami orzeczenia o ubezwłasnowolnieniu. Jednak niezależnie od tego, czy niepełnosprawność brata skarżącej związana jest z tymi podstawami , czy też nie, przyczyna ubezwłasnowolnienia może mieć wpływ na jego codzienne funkcjonowanie. Z drugiej zaś strony przyczyna ubezwłasnowolnienia może mieć znaczenie dla możliwości sprawowania opieki nad synem przez matkę, także z uwagi na jej stan zdrowia. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dopiero dokonanie szczegółowych i wyczerpujących ustaleń w tym zakresie pozwoli na stwierdzenie, czy sprawowanie prawidłowej, stałej i bezpośredniej opieki nad synem M. leży w możliwościach faktycznych U. B. W tym celu niezbędne było również dokonanie ustaleń faktycznych w przedmiocie rzeczywistych możliwości wykonywania czynności opiekuńczych przez U. B. Ustaleń tych zabrakło. Z akt sprawy nie wynika zatem, aby organy zebrały materiał dowodowy pozwalający na stwierdzenie, czy U. B., pomimo że nie jest zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, jest lub nie jest w stanie – wobec swego wieku i stanu zdrowia – zapewnić synowi M. właściwą pomoc i opiekę faktyczną. Jednocześnie ustalenia powyższe winny pozwolić na uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy opieka faktycznie sprawowana przez skarżącą nad bratem (okoliczność tę stwierdzono w toku wywiadu środowiskowego), może być wykonywana w takim samym zakresie przez matkę skarżącej. Ponadto zdolność U. B. do sprawowania opieki nad synem należy odnieść do czynności faktycznie wykonywanych w ramach sprawowanej opieki i związanych bezpośrednio z tą opieką. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jej siostrę), w braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14). W świetle poczynionych dotychczasowych uwag Sąd uznał, że organy obu instancji niezasadnie - bazując na samej tylko wykładni językowej art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - odstąpiły od należytego wyjaśnienia, jak niepełnosprawność, a także przyczyna ubezwłasnowolnienia, wpływają na codzienne funkcjonowanie M. B. oraz jakie znaczenie mają te okoliczności dla sprawowania nad nim opieki oraz czy jego matka, z uwagi na swój wiek i stan zdrowia, a także zakres i ciężar obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawnym synem, jest w stanie taką opiekę faktyczną sprawować. Organy obu instancji kwestią tą w ogóle się nie zajęły, w szczególności nie zgromadziły w tej materii żadnego materiału dowodowego, lecz dysponując oświadczeniem skarżącej o stanie zdrowia matki poprzestały na stwierdzeniu, że nielegitymowanie się przez matkę skarżącej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. W tej sytuacji uznanie przez organy obu instancji, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego było co najmniej przedwczesne. Z tych względów, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd - wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uznał za uzasadnione wyeliminowanie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji uwzględni powyższe wskazania, w tym wyrażoną przez Sąd ocenę prawną. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (punkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia adwokata w wysokości 480 zł , ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).