III SA/Gd 418/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dowódcy 3 Flotylli Okrętów z dnia 10 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia dodatkowego urlopu wypoczynkowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia 11 stycznia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Dowódcy 3 Flotylli Okrętów na rzecz skarżącego J. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 grudnia 2018 r. Dowódca [...] Flotylli Okrętów utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia 11 stycznia 2017 r. o odmowie udzielenia dodatkowego urlopu wypoczynkowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 11 stycznia 2017 r. (nr [...]) Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] – działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a.") oraz art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 - dalej zwanej także "ustawą") w zw. z § 8 pkt 1 lit. c/ oraz § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2014 r., poz. 1503 ze zm. – dalej zwanego "rozporządzeniem") - odmówił udzielenia plut. J. K. (dalej zwanemu także "stroną", "skarżącym") dodatkowego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 10 dni roboczych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 20 października 2016 r. J. K. złożył wniosek o udzielenie dodatkowego urlopu wypoczynkowego z tytułu wypływania w ciągu roku 60 dni w składzie etatowych załóg okrętów. Zgodnie z § 8 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia urlop ten przysługuje członkom etatowych załóg trałowców, ścigaczy okrętów podwodnych, kutrów rakietowych i okrętów zwalczania okrętów podwodnych, jeżeli wychodzili na tych okrętach w morze co najmniej 60 dni w ciągu roku. Organ wskazał, że okręt ORP "[...]", zgodnie z rozkazem Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. oraz rozkazem Dowódcy Flotylli Okrętów nr [...] z dnia 8 kwietnia 2016 r. w sprawie podziału jednostek pływających Marynarki Wojennej na rangi, został sklasyfikowany jako fregata rakietowa a nie okręt zwalczania okrętów podwodnych. Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, że dokonano błędnej interpretacji art. 62 ust. 3 ustawy oraz § 8 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia poprzez przyjęcie, że decydujące dla uprawnień żołnierza jest sklasyfikowanie jednostki pływającej, a nie przeznaczenie i główne zadania okrętu, które wpływają na szczególne właściwości zajmowanego stanowiska służbowego. Wskazała, że głównym zadaniem fregaty rakietowej [...] jest faktycznie poszukiwanie i zwalczanie okrętów podwodnych. Załoga jest nieustannie szkolona do wypełniania tego zadania, a okręt posiada silne uzbrojenie przeciw okrętom podwodnym. Strona powołała się w tym zakresie także na podawane do publicznej wiadomości informacje o misjach, szkoleniach, ćwiczeniach i manewrach, w których uczestniczył wymieniony okręt, a które były przeprowadzane w celu doskonalenia techniki zwalczania okrętów podwodnych. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. (nr [...]) Dowódca [...] Flotylli Okrętów uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość przyjmując, że w tego typu sprawach nie wydaje się decyzji administracyjnych. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 525/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2017 r. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego i wskazał, że skoro z woli ustawodawcy prawo do sądu realizuje się w odniesieniu do żołnierzy zawodowych w drodze skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną wydawaną w sprawach ze stosunku służbowego, to uznać należy, że orzeczenie o odmowie udzielenia skarżącemu urlopu dodatkowego, o którym mowa w art. 62 ust. 3 ustawy, powinno zostać dokonane w drodze decyzji rozkazu personalnego – decyzji administracyjnej, która po wyczerpaniu drogi odwoławczej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednocześnie Sąd – zwracając uwagę na to, że zaskarżona decyzja zawierała ocenę merytoryczną żądania strony polegającą na twierdzeniu, że w sprawie nie są spełnione przesłanki określone w § 8 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia bowiem okręt, na którym skarżący pełni służbę nie należy do okrętów zwalczania okrętów podwodnych – wskazał, że przedstawiona w tym zakresie przez organ odwoławczy argumentacja nie jest trafna, gdyż odnosi się ona do "Podziału jednostek pływających na rangi", w ramach którego okręt na którym skarżący pełni służbę został zaliczony do "Zasadniczych nawodnych okrętów bojowych". Zdaniem natomiast Sądu przesłanką do udzielenia żołnierzowi urlopu dodatkowego na podstawie analizowanych przepisów musi być rzeczywista funkcjonalność jednostki, na której żołnierz pełni służbę, a nie nazwa grupy, do której dany okręt został zaliczony. Urlop dodatkowy stanowi bowiem swoistą rekompensatę za trudne warunki służby, związane ze specyficzną funkcją okrętu. Mając to na uwadze Sąd wskazał, że bezspornie [...] należał w przeszłości do Dywizjonu Zwalczania Okrętów Podwodnych, a z przedstawionych przez skarżącego materiałów wynika, że jego funkcjonalność w tym zakresie uległa zmianie. Zaznaczył przy tym jednak, że odmowę udzielenia urlopu dodatkowego mogłoby uzasadniać jedynie stwierdzenie, że [...] w okresie istotnym dla uprawnienia skarżącego do urlopu dodatkowego przestał pełnić rzeczywistą funkcję okrętu zwalczania okrętów podwodnych lub gdyby okres służby morskiej skarżącego na tym okręcie nie przekraczał 60 dni. Po ponownym rozpatrzeniu dowołania Dowódca [...] Flotylli Okrętów wydał decyzję z dnia 10 grudnia 2018 r. (nr [...]), którą utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia 11 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozkaz nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia 31 marca 2016 r. w sprawie podziału jednostek pływających Marynarki Wojennej wskazuje główne przeznaczenie wymienionych w nim jednostek pływających Marynarki Wojennej. Wprowadza on tym samym rozróżnienie pod względem funkcjonalności. W Jednostce Wojskowej nr [...] żołnierze zadania morskie wykonują m.in. na fregatach rakietowych typu Olivier Hazard Perry (na której pełni służbę strona), a także na korwecie zwalczania okrętów podwodnych ([...] - której załoga posiada uprawnienie do wnioskowanego urlopu). Organ wyjaśnił, że strona od 2016 r. pełni służbę na stanowisku służbowym na fregacie rakietowej, nie zaś na okręcie zwalczania okrętów podwodnych. Wprawdzie wśród wykonywanych zadań fregata rakietowa wykonuje także zadania związane ze zwalczaniem okrętów podwodnych, to jednak przeznaczeniem okrętu są: poszukiwanie i zwalczanie okrętów podwodnych, zwalczania sił napadu powietrznego, zwalczania okrętów nawodnych i statków oraz ich zespołów, osłona własnych okrętów i statków oraz ich zespołów, patrolowanie i osłona strategicznych szlaków komunikacyjnych a także zwalczanie celów powietrznych na dużych i średnich dystansach. Taka szeroka funkcjonalność tego typu fregaty rakietowej powoduje, że nie jest ona w rozkazie nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych zaszeregowana jako okręt zwalczania okrętów podwodnych. Potwierdza to także etat Jednostki Wojskowej i poszczególne wyznaczenia żołnierza na stanowiska służbowe - mowa jest w nich bowiem o fregacie rakietowej. J. K. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w wydanej decyzji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 525/17); naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłową interpretację art. 62 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 8 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 sierpnia 2014 r., poprzez przyjęcie, że decydujące dla uprawnień żołnierza jest sklasyfikowanie jednostki pływającej a nie przeznaczenie i główne zadanie okrętu; rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydanie decyzji z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co narusza zasady prowadzenia postępowania administracyjnego wynikające z art. 8 oraz art. 11 k.p.a. i powoduje wadliwość decyzji; naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej wydania decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wchodzi w skład etatowej załogi jednostki [...] i w roku kalendarzowym 2016 wychodził na tym okręcie w morze przez okres nie mniejszy niż 60 dni. Istotą sporu jest odmienna ocena, czy na uprawnienia skarżącego do dodatkowego urlopu wypoczynkowego, o którym mowa w § 8 ust. 1 lit. c/ ww. rozporządzenia wpływa formalna klasyfikacja, czy też faktyczne przeznaczenie i wykorzystanie okrętu, na którym służył skarżący (wówczas [...]). Wbrew stanowisku wyrażonemu w ww. wyroku WSA w Gdańsku organ nie wskazał w zaskarżonej decyzji, aby w okresie istotnym dla uprawnienia skarżącego okręt przestał pełnić rzeczywistą funkcję okrętu zwalczania okrętów podwodnych (okres służby morskiej pozostaje całkowicie poza sporem). Organ jedynie ograniczył się do lakonicznego powtórzenia prezentowanej już wcześniej argumentacji, że o przeznaczeniu okrętu świadczy jego sklasyfikowanie, powołując się na rozkaz nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. Dodatkowo wskazał, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą polegającą na zaniechaniu wskazania podstawy prawnej jej wydania, gdyż jej podstawa prawna została ograniczona jedynie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast nie powołano przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] Flotylli Okrętów wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skargi jako niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jak: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). Z kolei na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy podkreślić – co ma istotne znaczenie przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji – że niniejsza sprawa została uprzednio już rozpoznana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 525/17). Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało zatem przede wszystkim ustalić czy wytyczne zawarte w ww. orzeczeniu sądowym zapadłym w tej sprawie zostały przez organ wykonane. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12, LEX nr 1487724 oraz wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161). W ww. wyroku tut. Sąd wyraził m.in. ocenę prawną, zgodnie z którą przesłanką udzielenia żołnierzowi urlopu dodatkowego na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 8 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie urlopów żołnierzy zawodowych, musi być rzeczywista funkcjonalność jednostki na której żołnierz pełni służbę, a nie nazwa grupy, do której dany okręt został zaliczony, gdyż urlop dodatkowy stanowi swoistą rekompensatę za trudne warunki służby, związane ze specyficzną funkcją okrętu. Jednocześnie Sąd wyraźnie wskazał, że prezentowana przez organ w tej sprawie argumentacja – odnosząca się do "Podziału jednostek pływających na rangi" – nie jest trafna. Wskazany wyrok, a w konsekwencji wyrażona w nim ocena prawna, nie został przez żadną ze stron zaskarżony, uzyskując walor prawomocności. W związku z tym należy zwrócić uwagę na konsekwencje takiego stanu rzeczy. Jeśli bowiem strona nie zgadza się z oceną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądu, to – nawet mimo "korzystnego" rozstrzygnięcia - powinna kwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych orzeczenie, w którym jest zawarta ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko staje się bowiem wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również wobec organów wymienionych w art. 170 p.p.s.a., który to przepis explicite wskazuje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 37/14, LEX nr 1457950). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Dowódca [...] Flotylli Okrętów rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, po raz kolejny powołał się na rozkaz Nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych w sprawie podziału jednostek pływających Marynarki Wojennej, jako na dokument wskazujący główne przeznaczenie wymienionych w nich jednostek pływających Marynarki Wojennej. Jednocześnie organ w żadnym wypadku nie zakwestionował funkcjonalności [...] (fregaty rakietowej typu Olivier Hazard Perry) w zakresie przeznaczenia tego okrętu do zadań związanych ze zwalczaniem okrętów podwodnych. Wręcz przeciwnie, organ potwierdził taką właśnie funkcjonalność okrętu wskazując w uzasadnieniu, że "prawdą jest argument podniesiony przez odwołującego, że wśród wykonywanych zadań fregata rakietowa, także wykonuje zadania związane ze zwalczaniem okrętów podwodnych". Wskazując jednocześnie na "inne" funkcjonalności [...] organ wyjaśnił, że "właśnie owa szeroka funkcjonalność fregaty rakietowej typu Olivier Hazard Perry powoduje, że nie jest ona w Rozkazie Nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych zaszeregowana jako okręt zwalczania okrętów podwodnych". Z zaprezentowanego wywodu Dowódcy [...] Flotylli Okrętów w sposób bezsprzeczny wynika, że organ ten nie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku tut. Sądu odnoszącej się do wykładni § 8 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia, gdyż uznał, że podstawą do zakwalifikowania bojowej jednostki pływającej jako "okrętu do zwalczania okrętów podwodnych" jest wyłącznie treść rozkazu Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych o "podziale jednostek pływających Marynarki Wojennej na rangi", nie zaś – do czego był zobligowany oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku tut. Sądu - rzeczywista funkcjonalność takiej jednostki, polegająca na jej przystosowaniu do realizacji funkcji zwalczania okrętów podwodnych. Bezspornym jest, że [...] stanowi pływającą jednostkę Marynarki Wojennej posiadającą ową funkcjonalność polegającą na możliwości realizacji zadań bojowych związanych ze zwalczaniem okrętów podwodnych i fakt ten jest decydujący do zaliczenia tej jednostki do kategorii prawnej - "okrętu do zwalczania okrętów podwodnych", o której mowa w § 8 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia, niezależnie od możliwości potencjalnego i faktycznego pełnienia i wykonywania także innych funkcji i zadań bojowych przez ten okręt. W opisanej sytuacji przyjąć zatem należy, że organy rozpoznające niniejszą sprawę naruszyły § 8 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, przy czym Dowódca [...] Flotylli Okrętów naruszył także art. 153 p.p.s.a., co w konsekwencji musi skutkować uchyleniem – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. – zaskarżonej decyzji Dowódcy [...] Flotylli Okrętów, a także poprzedzającej ją decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł. Rozpoznając ponownie sprawę organy ustalą czy skarżący w okresie istotnym dla uprawnienia do dodatkowego urlopu wypoczynkowego spełnił pozostałe przesłanki wskazane w treści § 8 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia (tj. wchodził w skład etatowej załogi [...] bądź innego okrętu zwalczania okrętów podwodnych oraz wychodził w morze na tego typu okręcie co najmniej 60 dni w ciągu roku) i w zależności od rezultatów dokonanych w tym zakresie ustaleń udzielą skarżącemu wnioskowanego urlopu bądź wydadzą decyzję odmawiającą tego prawa wskazując powody takiego rozstrzygnięcia.