III SA/Gd 421/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak,, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2019 r. w Gdańsku sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. i "B" Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz "B" Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2019 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził niedopuszczalność odwołania "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. i "B" Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w z dnia 28 lutego 2019 r. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniach 19 i 20 grudnia 2018 r. przedstawiciel Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przeprowadził kontrolę sanitarną (potwierdzoną protokołem Nr [...]) w "C" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce Komandytowo-Akcyjnej z siedzibą w W. w Centrum Handlowym "D". Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości z zakresu przestrzegania przepisów dotyczących produktów biobójczych - ustawy z dnia 9 października 2015 r. o produktach biobójczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2231), powoływanej dalej jako "u.p.b." i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 528/2012 z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz. Urz. UE 2012.167.1 ze zm.). W dniu 20 grudnia 2018 r. organ wydał zarządzenie nr [...] o zabezpieczeniu produktów biobójczych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w decyzją z dnia 28 lutego 2019 r. nakazał "C" Spółce z o.o S.K.-A. w W.: 1. wycofać z obrotu ze Spółki w Centrum Handlowym "D" produkty biobójcze zabezpieczone zarządzeniem Nr [...] z dnia 20 grudnia 2018 r.: "A" mrówki, skutecznie zwalcza, długo działa, zwalcza całe kolonie - 30 sztuk, "A" mrówki, skutecznie zwalcza, dom taras podjazd, zwalcza kolonie mrówek 120g -249 sztuk, "A" żel na krety, skutecznie odstrasza, długo działa, odporny na wymazywanie 500ml -15 sztuk, "A" owady biegające, skutecznie zwalcza, szybko działa, zabójczy dla owadów 300ml/175g-8 sztuk "A" mrówki faraona, skutecznie zwalcza, szybko działa, zabójczy dla mrówek 300ml/175g- 12 sztuk, "A" karaluchy prusaki, skutecznie zwalcza, szybko działa, zabójczy dla karaczanów 300ml/175g-22 sztuki, "A" owady latające, skutecznie zwalcza, szybko działa, zabójczy dla owadów 300 ml/175g- 8 sztuk, "A" muchy, skutecznie zwalcza, szybko działa, zabójczy dla much 300ml/175g - 13 sztuk, i) "A" muchy komary, skutecznie zwalcza, szybko działa, zabójczy dla owadów 750ml/435g- 15 sztuk, j) "A" osy szerszenie, skutecznie zwalcza, gaśnica, natychmiastowy efekt 300 ml/200g - 40 sztuk oraz 750ml/500g - 34 sztuki, k) "A" Spirala na komary, skutecznie zwalcza, zwalcza meszki, działa do 9 godzin - 18 sztuk, l) "A" mrówki i inne owady biegające, szybko działa, dom taras podjazd 600 ml - 13 sztuk, m) "A" myszy szczury, skutecznie zwalcza, pasta 200g - 48 sztuk, n) "A" myszy szczury, skutecznie zwalcza, granulat 200g - 212 sztuk, o) "A" koncentrat na krety, nornice, stosować przez oprysk, zabezpiecza do 250 metrów, długo działa 250ml - 28 sztuk, 2. zutylizować lub zwrócić do producenta/importera/dostawcy posiadane na stanie produkty biobójcze wymienione w punkcie 1, 3. powiadomić organ I instancji o zwrocie lub utylizacji produktów biobójczych wymienionych w punkcie 1. "A" S.A. w K. i "B" S.A. w K. złożyły odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że są stronami w sprawie i powinny być dopuszczone do postępowania administracyjnego w myśl art. 28 k.p.a., ze względu na fakt, że w punkcie 2 decyzji organu I instancji z dnia 28 lutego 2019 r. znalazł się zapis o zwróceniu do producenta/importera/dostawcy zabezpieczonych produktów biobójczych wymienionych w punkcie 1 decyzji nr [...] z dnia 28 lutego 2019 r. organu I instancji. Odwołujące się spółki podniosły, że wypełniają przymiot producenta /importera/dostawcy i w ten sposób decyzja stwarza dla nich określony obowiązek. Wycofanie produktów biobójczych ze sklepu "C" w Centrum Handlowym "D", bezpośrednio wpływa na ich prawa i obowiązki, a co za tym idzie upoważnia je do wzięcia udziału w tym postępowaniu administracyjnym w charakterze stron. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2019 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w organ I instancji błędnie ustalił krąg stron postępowania, bowiem stroną postępowania w niniejszej sprawie jest jedynie "C" Sp. z o.o. S.K.-A. w W., na którą organ I instancji winien nałożyć obowiązki w zakresie zabezpieczenia i wycofania lub utylizacji produktów biobójczych zabezpieczonych w sklepie w Centrum Handlowym "D". Organ II instancji wskazał, że pozostałe spółki nie są stronami postępowania, gdyż postępowanie administracyjne nie dotyczyło ich interesu prawnego, mają one jednie interes faktyczny polegający na zainteresowaniu rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Jednocześnie decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r., PWIS uchylił decyzję PIS z dnia 28 lutego 2019 r. i umorzył postępowanie administracyjne. "A" S.A. w K. i "B" S.A. w K. wniosły skargę na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółki zarzuciły przedmiotowemu postanowieniu naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że spółki "A" S.A. i "B" S.A. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu kontrolnym prowadzonym w odniesieniu do produktów biobójczych wprowadzanych przez te spółki do obrotu. Zdaniem skarżących organ II instancji wadliwie dokonał subsumcji przepisu art. 28 k.p.a. do stanu prawnego niniejszej sprawy i całkowicie pominął powołane przez skarżących normy prawne, na podstawie których Państwowy Inspektor Sanitarny mógł nakładać na skarżących określone obowiązki prawne. W skardze wskazano, że spółka "B" S.A. jest rzeczywistym dystrybutorem wszystkich skontrolowanych produktów z logo "A" i dystrybutorem wprost wskazanym na etykietach następujących produktów: 1. Nazwa zarejestrowana: [...], nr pozwolenia [...] (przeznaczenie: odstraszanie kretów); 2. Nazwa zarejestrowana: [...], nr pozwolenia: [...] (przeznaczenie: "Mrówki"); 3. Nazwa zarejestrowana: [...], nr pozwolenia: [...] (przeznaczenie: "Owady biegające"); 4. Nazwa zarejestrowana: [...], nr pozwolenia: [...] (przeznaczenie: "Owady latające"); 5. Nazwa zarejestrowana: [...], nr pozwolenia: [...] (przeznaczenie: "Mrówki faraona"); 6. Nazwa zarejestrowana: [...], nr pozwolenia: [...] (przeznaczenie: "Karaluchy i prusaki"); 7. Nazwa zarejestrowana: [...], nr pozwolenia: [...] identyfikator (przeznaczenie: "Muchy komary"); 8. Nazwa zarejestrowana: [...], nr pozwolenia: [...] (przeznaczenie: "Spirala na komary"); 9. Nazwa zarejestrowana: [...], nr pozwolenia: [...] (przeznaczenie: "Koncentrat na krety, nornice"). "A" S.A. jest natomiast dystrybutorem, podmiotem odpowiedzialnym lub przedsiębiorcą, dla którego wyprodukowano wszystkie pozostałe, zakwestionowane w toku kontroli produkty (co wskazano na etykietach kontrolowanych produktów). Obie spółki wprowadzają zakwestionowane produkty biobójcze do obrotu. Skarżące wskazały na przepis art. 27 ust. 1, art. 27b ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, powoływanej dalej jako "u.p.i.s." oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 29 u.p.i.s. w zw. z art. 155 i 155 a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), które mogą mieć zastosowanie w odniesieniu do podmiotów będących dystrybutorem, podmiotem odpowiedzialnym w odniesieniu do postępowania kontroli sanitarnej prowadzonej przez Państwową Inspekcję Sanitarną. Zdaniem skarżących, nakaz usunięcia uchybień, polegający na zmianie sposobu oznakowywania zakwestionowanych produktów biobójczych, w oczywisty sposób winien być skierowany do podmiotu odpowiedzialnego, producenta i dystrybutora, nie zaś do właściciela sklepu, w którym dokonywana jest sprzedaż dla docelowego użytkownika. Jednocześnie, nakazy usunięcia ewentualnych uchybień będą dotyczyć interesu prawnego podmiotu odpowiedzialnego i dystrybutora, bowiem to na nich spoczną obowiązki związane z doprowadzeniem produktów biobójczych do stanu zgodności z prawem. Skarżące stwierdziły, że nakazy wycofania mieszaniny z rynku winny dotyczyć podmiotu odpowiedzialnego lub dystrybutora i przez nich winny być wykonywane, a zatem będą bezpośrednio wpływać na prawa i obowiązki Spółek - "A" S.A. oraz "B" S.A. Skarżące podniosły, że podjęte w sprawie zabezpieczenie dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków "A" S.A. i "B" S.A., sformułowany zakaz wprowadzania do obrotu dotyczy interesu prawnego obu reprezentowanych spółek - nie mogą one bowiem wprowadzać do obrotu produktów biobójczych własnego, zabezpieczonego asortymentu towarowego za pośrednictwem kontrolowanego sklepu. Co więcej, postanowienie o zabezpieczeniu nakładało zakaz wprowadzania do obrotu określonych produktów, nie powołując się na skonkretyzowane numery serii i jednostkowe cechy tych produktów, a więc dotyczyło ono wszystkich produktów tego rodzaju. Skarżące wskazały ponadto, iż w toku kontroli organ I instancji dokonał wydzielenia dokumentacji dotyczącej stanów magazynowych produktów "A" S.A. (zgodnie z pkt. 11.11 Protokołu kontroli oceniano bowiem: "Wykaz magazynowy produktów biobójczych "A""), co stanowi o tym, że "A" S.A. winna być stroną postępowania w sprawie i mieć możliwość obrony swoich praw w postępowaniu kontrolnym, które może powodować całkowity zakaz wprowadzania do obrotu produktów sygnowanych jego marką. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Odnośnie zarzutu strony skarżącej, iż nakaz usunięcia uchybień, polegający na zmianie sposobu oznakowania zakwestionowanych produktów biobójczych winien być skierowany do podmiotu odpowiedzialnego jakim jest producent, nie zaś właściciela sklepu, w którym dokonywana jest sprzedaż docelowego użytkownika, organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 lutego 2019 r. nie nakazywała zmiany oznakowania zakwestionowanych produktów a nałożyła na sklep obowiązek wycofania ze sklepu "C" produktów biobójczych oraz zutylizowania lub zwrócenia do producenta/dostawcy posiadanych na stanie produktów. Organ II instancji stwierdził, że kwestia dotycząca uchybień produktów podlegających na nieprawidłowym oznakowaniu produktów, jak wskazują skarżący, dotyczy producenta i w tej sprawie na podstawie art. 27b ust. 1 u.p.i.s. decyzję winien podjąć właściwy dla siedziby producenta państwowy inspektor sanitarny. Ponadto organ II instancji poinformował, że na podstawie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 kwietnia 2019 r. decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w z dnia 28 lutego 2019 r., od której skarżący wnieśli odwołanie, została uchylona a postępowanie administracyjne umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika nadto, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd stwierdził, że narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Oceniając tę kwestię organ rozważa zaistnienie przedmiotowych i podmiotowych przesłanek wniesienia odwołania. Przesłanką podmiotową dopuszczalności odwołania jest jego złożenie przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. W zaskarżonym postanowieniu organ rozstrzygnął o braku legitymacji skarżących do występowania w sprawie w charakterze stron postępowania. W doktrynie i orzecznictwie wskazano, że twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony, opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Wyd. 8, s. 243; uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98; wyroki NSA: z dnia 11 września 1997 r. sygn. II SA/Gd 538/96; z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1661/06, z dnia 10 marca 2009 r., sygn. II OSK 316/08). Po tej weryfikacji, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a przepis art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego, gdyż weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie podlega merytorycznemu badaniu w toku postępowania odwoławczego, a merytoryczna ocena winna przybrać formę decyzji administracyjnej a nie postanowienia (por.: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. II OSK 484/15, G. Łaszczyca, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, komentarz do art. 134 k.p.a.). W doktrynie i judykaturze wyrażono także stanowisko, że art. 134 k.p.a. pozwala na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wyłącznie w sytuacji, gdy występuje przypadek oczywistego braku legitymacji odwoławczej, a brak ten nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R.Hauser, M.Wierzbowski, C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 526-563, 585 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Ma to miejsce przykładowo w przypadku, gdy przepis prawa ograniczy krąg osób uprawnionych do wniesienia odwołania do ściśle określonych normą prawną podmiotów. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, a organ był zobligowany do dokonania ustaleń i oceny prawnej w zakresie legitymacji prawnej skarżących do występowania w niniejszej sprawie, w tym szczegółowego ustosunkowania się do podniesionej przez skarżące spółki w tym zakresie argumentacji. Organ winien po dokonaniu ustaleń i merytorycznej oceny legitymacji skarżących do złożenia odwołania, uznać skarżących za strony postępowania i nadać bieg odwołaniu bądź wydać decyzję o umorzenia postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na naruszenie prawa procesowego – art. 134 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ, winien uwzględnić fakt uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, a skarżący rozważyć celowość podtrzymania wniesionego odwołania. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz każdego ze skarżących zwrot kosztów postępowania w wysokości po 597 zł, w tym kwotę 100 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 17 zł tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwotę 480 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 poz. 1804 ze zm.). Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.