III SA/Gd 432/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego postanawia: odrzucić skargę. Decyzją z dnia 14 lutego 2006 r. (nr [...]) Prezydent Miasta, na podstawie art. art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", w związku z art. 3 ust. 3, art. 6 pkt 8 i pkt 9, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. b, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 38 ust. 4 i ust. 5, art. 106 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), przyznał B. P. (dalej: "strona", "skarżący") zasiłek okresowy ze względu na bezrobocie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 30 czerwca 2006 r. w wysokości 161,40 zł, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ zacytował przepisy wskazane w podstawie prawnej i stwierdził, że okoliczności sprawy, zwłaszcza bezdomność i bezrobocie, uzasadniają udzielenie świadczenia zgodnie z wnioskiem strony. Ustalając wysokość przyznanego świadczenia organ uwzględnił fakt, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. w okresie wypłacania zasiłku okresowego będzie udzielać również świadczenia w formie schronienia i posiłku. Kwota udzielonego świadczenia winna wystarczyć na zabezpieczenie niezbędnych potrzeb bytowych adresata decyzji. Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że wysokość przyznanego zasiłku jest niewystarczająca. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 lipca 2006 r. (nr [...]) – działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 38, art.8 i art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art.3 ust. 4 tej ustawy). Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie oraz możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a zatem zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy nie przekracza - kwoty 461 zł. W przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł i niższa niż 20 zł miesięcznie. Organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż B. P. jest osobą samotnie gospodarującą i bezrobotną, spełniającą ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. Organ odwoławczy uznał, że wysokość przyznanego przez organ pierwszej instancji świadczenia mieści się w granicach określonych przez przepisy, natomiast okres na który zostało ono przyznane odpowiada wnioskowi strony. Pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. B. P. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podnosząc, że została mu ona doręczona wraz z pismem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt III SAB/Gd 22/13) z dnia 25 marca 2013 r. Skarżący wniósł o "wznowienie postępowania administracyjnego z urzędu", gdyż nie brał udziału w tym postępowaniu. Ponadto domagał się udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Decyzjom wydanym w sprawie zarzucił naruszenie m.in. art. 7, art. 8, art. 10, art. 12, art. 28, art. 35-38, art. 50, art. 107 k.p.a., a pracownikom organów zarzucił przekroczenie uprawnień i popełnienie przestępstw z art. 231 i art. 271 Kodeksu karnego. Szeroko powoływał się na komentarze i orzecznictwo. Kwestionował też wysokość przyznanego świadczenia twierdząc, że organy administracji spekulują i nie wykonują zapisów ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, jako wniesionej z uchybieniem terminu. Stwierdziło, że decyzja organu odwoławczego została doręczona skarżącemu w 2006 r. w trybie art. 44 k.p.a. Niezależnie od tego Kolegium uznało zarzuty skargi za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności ocenia, czy skarga jest dopuszczalna, a zatem, czy może być rozpoznana merytorycznie. W tym celu Sąd bada, czy nie zachodzi którakolwiek z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w przepisie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Dokonując wstępnej kontroli złożonej skargi Sąd uznał, że w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktyczno-prawnych wniesiona skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2006 r. (nr [...]) jest niedopuszczalna i w konsekwencji podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że skuteczne złożenie skargi jest – co do zasady – możliwe w przypadku doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia a następnie wniesienia przez niego we wskazanym terminie skargi. W rozpoznawanej sprawie zaskarżanym rozstrzygnięciem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2006 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 lutego 2006 r. (nr [...]) w sprawie przyznania B. P. świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego ze względu na bezrobocie w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 30 czerwca 2006 r. w wysokości 161,40 zł miesięcznie. Zasady doręczania pism (w tym decyzji administracyjnych wydawanych przez organy administracji publicznej) zostały szczegółowo uregulowane w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Po pierwsze, przepisy k.p.a. określają sposób doręczania stronom pism przez organy administracji publicznej - zgodnie z art. 39 k.p.a. organy administracji publicznej doręczają pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Po wtóre, przepisy k.p.a. ustanawiają wymogi prawne dla uznania doręczenia za skuteczne, tj. takiego doręczenia, które statuuje dla strony określone konsekwencje materialnoprawne i procesowe. Co do zasady, jeżeli stroną jest osoba fizyczna, doręczenia dokonuje się w jej w mieszkaniu, w miejscu pracy lub tam, gdzie się adresata zastanie (art. 42 k.p.a.). Jest to tzw. doręczenie właściwe. W przypadku niemożności doręczenia pisma adresatowi bezpośrednio i "do rąk własnych" przepisy k.p.a. ustanawiają możliwość doręczenia adresatowi (stronie) pism procesowych w sposób zastępczy (tzw. doręczenie zastępcze), bądź to za pośrednictwem wskazanych osób pod rygorem wypełnienia przez nie określonych warunków (art. 43 k.p.a.), bądź poprzez złożenie pisma na określony okres w placówce operatora pocztowego z przyjęciem skutku jego doręczenia z upływem tego okresu. Stanowi o tym art. 44 k.p.a., w którym wskazano, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a.: 1/ operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2/ pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Tylko zatem doręczenie przez organ administracji publicznej pisma (decyzji administracyjnej) stronom, które zostało dokonane zgodnie z jednym z ww. trybów, może skutkować przyjęciem, że doręczenie to odnosi skutek prawny wobec adresata (strony), natomiast w przypadku, gdy adresatem decyzji jest tylko jeden podmiot (jedna strona postępowania) tylko prawidłowe doręczenie decyduje o zaistnieniu fakt doręczenia takiej decyzji a w konsekwencji wejściu tej decyzji do obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 25 lipca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję (nr [...]), którą orzekło o utrzymaniu pierwszoinstancyjnej decyzji w mocy. W aktach sprawy – wbrew twierdzeniom Kolegium w odpowiedzi na skargę – brak jest jednak dowodu potwierdzającego fakt doręczenia zaskarżonej decyzji w trybie art. 44 k.p.a., a w konsekwencji brak jest podstawy do wnioskowanego przez Kolegium odrzucenia skargi z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z treści zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej ww. decyzję Kolegium (akta Kolegium – k-8) nie wynika, że zostały spełnione wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a., warunkujące przyjęcie domniemania skutecznego doręczenia ww. decyzji skarżącemu. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że "zwrotne potwierdzenie odbioru pisma organu musi być sporządzone tak, żeby w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzało doręczenie tego pisma. Tylko w takiej sytuacji możliwe jest określenie terminu doręczenia przesyłki terminu do dokonania związanej z tym czynności procesowej, a także ewentualne określenie negatywnych skutków procesowych uchybienia terminu" (zob. postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2011 r., II OSK 1304/11, LEX nr 1083599). W świetle powyższych ustaleń nie można przyjąć domniemania, że decyzja Kolegium z dnia 25 lipca 2006 r. (nr [...]) została skarżącemu doręczona. W tej sytuacji Kolegium winno doręczyć B. P. przedmiotową decyzję w sposób przewidziany przepisami k.p.a. Brak doręczenia stronie (skarżącemu) decyzji Kolegium z dnia 25 lipca 2006 r. (nr [...]) prowadzi z kolei do wniosku, że decyzja ta w rzeczywistości nie weszła (jeszcze) do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu za skuteczne doręczenie skarżącemu ww. decyzji nie można przyjąć faktu przekazania przez Sąd skarżącemu kserokopii tej decyzji w załączeniu do pisma Sądu z dnia 25 marca 2013 r. wzywającego skarżącego do złożenia stosownych oświadczeń w sprawie uprzednio złożonej przez niego skargi na bezczynność Kolegium w tej sprawie (sygn. akt III SAB/Gd 22/13). Przede wszystkim, zgodnie z przepisami k.p.a., to organy administracji publicznej doręczają stronom pisma (decyzje) za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Sądy administracyjne nie są upoważnionymi organami do doręczania stronom pism (decyzji) organów administracji publicznej. Ponadto, otrzymany przez skarżącego z Sądu egzemplarz decyzji Kolegium z dnia 25 lipca 2006 r. (nr [...]) nie jest w istocie decyzją spełniającą wymogi "dokumentu urzędowego sporządzonego w przepisanej formie", gdyż jest to kserokopia a nie oryginał (odpis) decyzji organu. W tej sytuacji uznać należy, że wniesiona przez skarżącego skarga jest przedwczesna, bowiem decyzja Kolegium z dnia 25 lipca 2006 r. (nr [...]) nie została stronie doręczona, co w konsekwencji oznacza, że nie wywiera skutków prawnych w postaci uruchomienia terminu do złożenia na nią skargi do Sądu. W orzecznictwie przyjmuje się, że terminy ustawowe, a takim terminem jest termin do wniesienia skargi, biegną od zdarzenia prawnego wskazanego w przepisach prawa, przy czym przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło (art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego). Takim zdarzeniem prawnym jest dzień doręczenia decyzji. Skarga wniesiona przed doręczeniem stronie rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 2044/10, LEX nr 741615; por. także postanowienie WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r., I SA/Wa 313/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – https://cbois.nsa.gov.pl; a także postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., I OZ 949/12, LEX nr 1273894). Ponieważ złożona skarga, z przyczyn wskazanych powyżej, nie mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania Sądu, przeto nie ma podstaw do odnoszenia się i dokonywania oceny zasadności zarzutów sformułowanych w skardze. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.