III SA/Gd 434/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Głównego Inspektora z dnia 16 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 lutego 2016 r. (nr [...]) Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 listopada 2015 r. (nr [...]) o ukaraniu R. Z. karą pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 7 października 2015 r., ukarał R. Z. karą pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie określone w lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Organ wskazał, że w dniu 7 października 2015 r. na ul. [...] w G., około godz. 20.10 zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki DAF o nr rej. [...] wraz z naczepą marki KEMPF o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował P. G. Zgodnie z okazanym wypisem z licencji nr [...] przewóz drogowy wykonywany był przez R. Z. (dalej zwanego: "stroną", "skarżącym") prowadzącego działalność gospodarczą pod własnym imieniem i nazwiskiem. Kierowca jechał z miejscowości T. do G. z ładunkiem łubinu. W toku kontroli ustalono, że na trasie T. – G. kierowca nie zarejestrował za pomocą tachografu całości przebytej drogi oraz swojej aktywności w postaci jazdy. Trasa T. – P. – J. – C. – C.- K. – Ż. – G. (miejsce zatrzymania) liczy około 195 km, natomiast kierowca zarejestrował jedynie 147 km - średnia prędkość pojazdu na tej trasie wyniosła 56,63 km/h. Kierowca poruszając się ze średnią prędkością 56,63 km/h pokonał odległość 147 km w czasie 2 godz. 36 minut. Aby pokonać odległość 195 km, tj. trasę T. – G. jadąc ze średnią prędkością ok. 56,63 km/h kierowca potrzebowałby ok. 3 godz. 26 minut. Zatrzymany pojazd został zarejestrowany na zdjęciu przez kamerę umieszczoną na wadze preselekcyjnej w miejscowości N. (DK nr [...] kierunek C.) o godz. 18:02 dnia 7.10.2015 r. Bazując na zapisie danych z tachografu wynika, iż kierowca około 120 km odcinek drogi z N. do G. pokonał w czasie 1 godz. 20 minut, co wskazuje że pojazd musiałby się poruszać ze średnią prędkością 90 km/h przejeżdżając przez takie miasta jak: C., C., K., Ż. Zapis prędkości zarejestrowanej przez tachograf nie wskazuje, aby średnia prędkość pojazdu wynosiła 90 km/h. Średnia prędkość na trasie z N. do G. wyniosła około 56,7 km/h. Kierowca ingerując w tachograf nie zarejestrował przejazdu między C. a K. na drodze wojewódzkiej. Kierowca zarejestrował w tym okresie aktywność w postaci innej pracy (49 minut innej pracy). Odcinek około 70 km między T. a N., na którym kierowca nie dopuścił się manipulacji został pokonany przez kierowcę w czasie 1 godz. 17 minut. Ponadto organ zwrócił uwagę, że z dokumentu wagowego przesłanego przez stronę wynika, iż pojazd marki DAF o nr rej. [...] w dniu 7 października 2015 r. był dwukrotnie ważony na terenie zakładu "A" Sp. z o.o. w m. M. o godz. 12:49 wraz z ładunkiem oraz o godz. 14:28 bez ładunku. Dane pobrane z tachografu w.w pojazdu oraz karty kierowcy p. P. G. wskazują, iż pojazd w tym czasie się nie przemieszczał, natomiast kierowca zarejestrował w tym czasie odpoczynek. W dniu 9 listopada 2015 roku przeprowadzono rozmowę z pracownikiem firmy "A" Sp. z o.o. na temat procedury ważenia pojazdów na terenie zakładu. Pracownik potwierdził, iż na terenie zakładu odbywa się dwukrotne ważenie pojazdu. Pojazd jest ważony wraz z ładunkiem a następnie po rozładunku. Po zważeniu pojazdu kierowca zobowiązany jest do przejazdu w miejsce wyznaczone do rozładunku, następnie po rozładunku kierowca ponownie jest zobowiązany do wjazdu pojazdu na wagę. Dane pobrane z tachografu nie odzwierciedlają natomiast opisanych czynności – kierowca zarejestrował bowiem niczym nieprzerwany odpoczynek. W ocenie organu ww. okoliczności świadczyły o tym, że kierowca poprzez ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego nie zarejestrował całej przebytej drogi z m. T. do G. oraz nie zarejestrował swojej rzeczywistej aktywności w postaci jazdy. W związku z wyżej opisanymi nieprawidłowościami stwierdzono naruszenie z Ip. 6.2.1 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Z kontroli sporządzono protokół nr [...]. Organ podkreślił, że analiza stanu faktycznego i wyjaśnienia strony nie dają podstaw do zastosowania art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ na podstawie wyjaśnień kierowcy złożonych w czasie kontroli przyjął, że funkcjonujący w przedsiębiorstwie sposób wynagradzania zachęca do naruszeń przepisów, natomiast z całokształtu ustalonych okoliczności nie można uznać, że pracodawca dołożył należytej staranności, tj. uczynił wszystko czego można by od niego rozsądnie wymagać w kwestii właściwej organizacji transportu. Strona złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz brak wskazania co było przyczyną stwierdzonego w decyzji naruszenia przepisów (dlaczego tachograf nie rejestrował jazdy, dlaczego nie uwzględniono wyjaśnień kierowcy dotyczących problemów ze skrzynią biegów). Odwołujący się wskazywał, że zapisy w umowie z kierowcą nie wpływają negatywnie na respektowanie obowiązujących przepisów o transporcie drogowym i zachęcanie do naruszania tych norm, a przed wykonaniem zadania przewozowego starannie analizowany jest czas pracy kierowców (odebranie stosownej rekompensaty odpoczynku tygodniowego, ilości jazdy tygodniowej/dwutygodniowej, przebiegu trasy, ilości spędzanych godzin podczas załadunku i rozładunku towaru, analizy trasy). Ponadto strona zakwestionowała prawidłowość informacji nt. załadunku w przedsiębiorstwie "A" Sp. z o.o. w m. M. – zdaniem odwołującego się kierowca nie wykonywał żadnych przejazdów podczas załadunku, co znajduje potwierdzenie w informacjach od kierowcy, jak też, co potwierdza rozmieszczenie urbanistyczne punktu załadowczego. Odwołujący się nie zgodził się także z wyliczeniami odnośnie średniej prędkości pojazdu i przebytej drogi, wyjaśniając jednocześnie, wskazując na konieczność pozyskania zapisu monitoringu z całej trasy i wyjaśniając, że nie posiada sytemu GPS (jest on nieobowiązkowy i generuje dodatkowe koszty). W ocenie odwołującego się nie wyjaśnienie braku rejestracji aktywności pojazdu nr rej [...] i aktywności kierowcy w dniu 7.10.2015 r., pominięcie wniosków dowodowych (przesłuchania kierowcy i nie odniesienie się do wyjaśnień strony składanych w toku postępowania) stanowi podstawę do uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 16 lutego 2016 r. (nr [...]) - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej: "k.p.a.", art. 4 pkt 22 lit. a, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy o transporcie drogowym, lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (t.j.: Dz. U. UE L 2014 60.1 ze zm.), wymaganie 041 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1266/2009 z dnia 16 grudnia 2009 r. dostosowujące po raz dziesiąty do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 10.000 złotych. W myśl art. 92a ust. 6 tej ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Stosownie do art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h i lit. s ustawy o transporcie drogowym obowiązki lub warunki przewozu drogowego, to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21) i rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Zgodnie z art. 92b ust. 1 - 2 ustawy o transporcie drogowym, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń. Zgodnie z art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Odnośnie naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi (Ip. 6.2.1 załącznika nr 3) organ powołał się i zacytował art. 34 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 r. (Dz.Urz.UE.L Nr 60, str. 1). W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że organ niższej instancji naruszył art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i z powodu naruszenia tego przepisu – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzję organu I instancji, jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, należało uchylić. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji stwierdził naruszenie na podstawie wyliczeń dokonanych po zestawieniu średniej prędkości pojazdu w relacji do długości trasy jaką pojazd przebył, tj. z miejscowości T. do m. G. (około 195 km) w czasie 2 godzin i 36 minut przy średniej zarejestrowanej prędkości pojazdu 56,63 km/h. Ponadto wątpliwości inspektora wzbudził fakt, iż urządzenie rejestrujące w pojeździe nie zarejestrowało aktywności charakterystycznych dla procedury załadunku, tj. m.in. wjazdu na wagę i zjazdu z niej. Organ odwoławczy stwierdził, że chociaż powyższe okoliczności w istocie mogą wskazywać na możliwość, iż doszło do naruszenia przepisów, to nie stanowią one jednoznacznego dowodu, a z całą pewnością nie są wystarczającą przesłanką do ukarania przedsiębiorcy. Organ zwrócił też uwagę, że w materiale dowodowym przedstawionym przez organ pierwszej instancji zabrakło informacji, w jaki sposób kierowca miał ingerować w pracę tachografu. W tej sytuacji organ odwoławczy zalecił organowi I instancji, że ten rozpatrując sprawę ponownie wykaże, w jaki sposób obliczono średnią prędkość pojazdu, gdyż w uzasadnieniu decyzji zabrakło informacji w jaki sposób organ pierwszej instancji zmierzył średnią prędkość pojazdu. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że wskazania mapy, którą organ pierwszej instancji przedstawił jako dowód, są wątpliwe i nie można opierać na nich wyliczeń długości trasy. Dowód taki można ewentualnie dopuścić wyłącznie w sytuacji, w której rozbieżności pomiędzy wskazaniami a długością rzeczywistą trasy są oczywiste, a w opinii organu odwoławczego w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Organ odwoławczy wskazał również, że organ I instancji nie wykazał, iż nie istnieją alternatywne trasy, którymi pojazd mógł się poruszać, bowiem w sytuacji, gdy występuje różnica pomiędzy długością trasy zarejestrowanej a przebytej, należy bez żadnych wątpliwości ustalić trasę, którą pojazd się poruszał. Zalecono również organowi I instancji, że ten rozpatrując sprawę ponownie potwierdzi raz jeszcze, jak przebiegała procedura ważenia w przedsiębiorstwie "A" Sp. z.o.o. w niniejszej sprawie pod kątem, czy zgodnie z regułą jednej minuty z rozporządzenia Komisji (UE) 1266/2009 możliwy był wjazd i zjazd z wagi rejestrując odpoczynek. Ponadto organ pierwszej uzupełni materiał dowodowy o dane cyfrowe. Organ stwierdził, że odnośnie podnoszonego przez stronę argumentu braku możliwości dokładniejszej kontroli i zarzucanego przez stronę braku znajomości branży transportowej przez pracowników organu, nie sposób zgodzić się z tymi zarzutami. W ocenie organu odwoławczego przedsiębiorca nie wykorzystuje wszelkich dostępnych środków kontroli, gdyż jak stwierdza w odwołaniu "nie posiada danych z systemu GPS dlatego, że ww. system jest nieobowiązkowy, generuje dodatkowe obciążenia finansowe". Organ wyjaśnił, że chociaż system śledzenia satelitarnego w istocie nie jest obowiązkowy, należy wskazać, iż pozwala on przedsiębiorcy lepiej kontrolować czas pracy kierowców, i może stanowić dowód na spełnienie przesłanek do zastosowania przepisów art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym. R. Z. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się "umorzenia przedmiotowej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego", zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy administracji państwowej, wszczynając postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej mają - wynikający z art. 61 § 4 k.p.a. – obowiązek zawiadomienia o tym fakcie wszystkich stron postępowania, czyli podmiotów, dla których z ewentualnej decyzji organu mogłyby wynikać określone uprawnienia lub obowiązki. Następnie organ administracji powinien - zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10, art. 79 k.p.a.) - przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (dowodowe), zmierzające do ustalenia niezbędnych faktów umożliwiających mu podjęcie właściwego rozstrzygnięcia (art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a.). W ocenie skarżącego został on pozbawiony przysługujących mu praw, gdyż pomimo złożenia wniosków dowodowych w trakcie postępowania administracyjnego, nie został zawiadomiony o sposobie załatwienia tych wniosków. Organ pierwszej instancji nie przesłuchał żadnego świadka (w szczególności kierowcy – P. G.) i zignorował wyjaśnienia strony oraz wbrew przepisom pozbawił go możliwość ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie. Osoba sporządzająca protokół nie przeprowadziła kontroli drogowej w sposób rzetelny, w następstwie czego organy błędnie zakwalifikowały stwierdzone naruszenie. Kontrolujący zignorował przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy, które odzwierciedla rzeczywiste wykonywanie czynności w dniu kontroli. Kierowca "na gorąco" zeznał, iż nie używał niedozwolonych urządzeń w tachografie cyfrowym oraz, że miał problemy techniczne w pojeździe, którym wykonywał zadanie transportowe. W ocenie skarżącego w opisanej sytuacji organ pierwszej instancji nie powinien wszczynać postępowania administracyjnego, natomiast organ odwoławczy powinien postępowanie umorzyć. Wskazał ponadto, że zapisy w umowie o pracę zawartej pomiędzy firmą a kierowcą p. P. G. nie wpływają negatywnie na respektowanie naruszonych przepisów. Wobec powyższego zarzut kierowany pod adresem firmy skarżącego, że zachęca kierowców do naruszania norm rozporządzenia nr 561/2006 jest niedorzecznością i nadinterpretacją organu. Skarżący zapewnił, że przed wykonaniem zadania przewozowego starannie analizowany jest czas pracy kierowców w kwestiach norm prawnych (czy kierowca odebrał stosowną rekompensatę odpoczynku tygodniowego, ilość jazdy tygodniowej, dwutygodniowej, przebieg trasy, ilość spędzenia godzin podczas załadunku i rozładunku towaru, analiza trasy do klienta odległość, topografia, parkingi posiadające pomieszczenia socjalne dla kierowców). Z kolei nałożenie kary nagany na kierowcę oraz nie przyznanie mu premii spowodowane było otrzymaniem protokołu kontroli z dnia 7 października 2015 r. oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wobec skarżącego. Nie jest wobec tego prawdziwe twierdzenie organu, że skarżący potwierdza ingerowanie przez kierowcę w działanie tachografu. Powyższe decyzje dyscyplinarne nałożone na kierowcę podjęte zostały po otrzymaniu informacji od organu a kierowca nie zgodził się z nałożoną karą i wniósł odwołanie. Kontroler też błędnie wskazał swoje przypuszczenia w decyzji odnośnie rzekomych podjazdów podczas załadunku towaru zapominając o rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1266/2009 z dnia 16 grudnia 2009 r., które wprowadziło nowe zasady rejestracji odpoczynku kierowcy poprzez zmianę załącznika IB do rozporządzenia nr 3821/85. Wyjaśnił, że przedsiębiorca nie jest w stanie fizycznie wykonywać przejazdów 10 pojazdami jednocześnie, uczestniczyć na spotkaniach biznesowych, brać udział w przetargach. W całej Polsce stosuje się praktykę, że jeśli przedsiębiorca nie miał wpływu na naruszenie na drodze, to kontroler odstępuje od ukarania firmy. Wobec tego nie dopuszcza się możliwości nakładania sankcji wobec wykonawcy przewozu, gdy okoliczności sprawy i zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalają przypisać temu podmiotowi odpowiedzialności za jego wystąpienie. Chodzi tu zatem o sytuacje, w których naruszenie jest wynikiem bądź to nieodpowiedniej organizacji pracy w przedsiębiorstwie, braku właściwego nadzoru nad pracą kierowcy, bądź też nieprawidłowym systemem jego wynagradzania zachęcającym do tego typu działań. Niewątpliwie hipotezę normy prawnej wyrażonej pod lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy wypełniać będzie zatem zarówno świadomie działanie przedsiębiorcy, jak też zaniedbanie spoczywających na nim obowiązków np. poprzez brak skutecznej kontroli pracy kierowcy. Tym niemniej w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy zgromadzonych dowodów (np. spójnych zeznań kierowcy i wyjaśnień przedsiębiorcy, zakresu zadań powierzonych kierowcy i analizy zapewnienia mu przez przedsiębiorcę możliwości przestrzegania norm socjalnych) wynikać będzie, że przedsiębiorca uczynił wszystko, czego można od niego oczekiwać jako podmiotu profesjonalnie wykonującego działalność w ramach przewozów drogowych, zaś zdarzenie ma charakter jednorazowy i jest wyłącznie wynikiem samodzielnej inicjatywy kierowcy umotywowanej jego prywatnym interesem, należy zastosować w sprawie normę prawną wyrażoną na gruncie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzja z dnia 16 lutego 2016 r. uchylająca w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i przekazująca tę sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ Podstawę prawną do wydania takiego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a." – zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Decyzja ta jest wydawana, gdy orzekający organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania związane z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności jak wynika z brzemienia tego przepisu możliwe jest uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z tego powodu, że organ niższej instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, które skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, było niedostatecznie przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające dotyczące okoliczności istotnych dla dokonania wszechstronnej i rzetelnej oceny stanu faktycznego, tj. naruszenia przez przedsiębiorcę (skarżącego) obowiązków/warunków wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21), rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494, z późn. zm.). Organ I instancji stwierdził bowiem, że dane z dnia 7 października 2015 r. pobrane z tachografu kierowcy pojazdu marki DAF o nr rej. [...] (P. G.) nie odzwierciedlają rzeczywistych czynności kierowcy w porównaniu czasem i miejscem kontroli do czasu przebytej drogi w ciągu tego dnia. Organ ten: 1/ zakwestionował czas przebycia drogi z miejscowości T. do G., przyjmując wg własnych założeń dystans przejazdu po wyznaczonej trasie: T. – P. – J. – C. – C. – K. – Ż. – G., tj. ok. 195 km (podczas gdy kierowca zarejestrował 147 km) oraz 2/ zakwestionował zarejestrowany nieprzerwany odpoczynek kierowcy w trakcie czynności związanych z wyładunkiem towaru na terenie załadunku "A" Sp. z o.o. w miejscowości M. W ocenie organu I instancji ww. okoliczności świadczyły o tym, że kierowca poprzez ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego nie zarejestrował całej przebytej drogi z miejscowości T. do G. oraz nie zarejestrował swojej rzeczywistej aktywności w postaci jazdy, co - stanowiąc naruszenie art. 13 oraz art.15 ust. 2, 3 i 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 - obligowało organ do nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym, a ściślej mówiąc za naruszenie polegające na "Wykonywaniu przewozu drogowego z ingerencją w działanie urządzenia rejestrującego" (6.2) – "Nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi" (6.2.1) – wg załącznika nr 3 do ustawy. Organ II instancji dokonując analizy materiału dowodowego i ponownie w trybie instancyjnym rozpoznając sprawę powziął uzasadnione wątpliwości, co do zupełności i wystarczalności tego materiału dla stwierdzenia (udowodnienia), że w istocie doszło w sprawie do naruszenia ww. przepisów dotyczących transportu drogowego. Organ w sposób jasny wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazując także te sygnalizowane przez skarżącego w odwołaniu. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie: ustalenia, jak przebiegała procedura ważenia w przedsiębiorstwie "A" Sp. z.o.o. w niniejszej sprawie pod kątem, czy zgodnie z regułą jednej minuty z rozporządzenia Komisji (UE) 1266/2009 możliwy był wjazd i zjazd z wagi rejestrując odpoczynek; uzupełnienia informacji, w jaki sposób kierowca miał ingerować w pracę tachografu (w ramach tego zalecenia organ niewątpliwie winien wyjaśnić sygnalizowane okoliczności związane z awarią sprzęgła, co zdaniem skarżącego mogło mieć wpływ na błędy rejestracji tachografu); ustalenia raz jeszcze trasy przejazdu (z uwzględnieniem możliwych jej alternatywnych wariantów) oraz wskazania wyliczeń obrazujących sposób obliczenia przez organ średniej prędkości pojazdu w stosunku do przebytej trasy. W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego nie budzi zastrzeżeń, gdyż treść ww. przedstawionych przez ten organ wątpliwości, uniemożliwiających w istocie rzetelną ocenę faktu wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w działanie urządzenia rejestrującego, świadczy o tym, że pierwszoinstancyjna decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to w takim zakresie, że to uchybienie nie mogło być konwalidowane przez organ II instancji w drodze uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu takie działanie organu mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), gdyż skarżący w istocie zostałby pozbawiony jednej instancji rozpoznającej i oceniającej zgromadzony materiał dowodowy, co doprowadziłoby do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie "z pominięciem jednej instancji". Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zostały także naruszone powołane w skardze przepisy prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 79 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu a organ zawiadomił o tym skarżącego - zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. - pismem z dnia 13 października 2015 r. (nr [...]). Do pisma tego została załączona kserokopia protokołu kontroli nr [...] z dnia 7 października 2015 r. Wskazać także należy, że przed wydaniem pierwszoinstancyjnej decyzji organ – zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. – poinformował skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz prawie zgłoszenia żądań (pismo z dnia 9 listopada 2015 r.), natomiast nie było konieczności ze strony organ II instancji do takiego działania, skoro nie uzupełniał materiału dowodowego, a tym bardziej, gdy uchylał pierwszoinstancyjną decyzję i kierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 79 k.p.a. oraz nie przesłuchania żadnego świadka, w szczególności kierowcy – P. G., należy zwrócić uwagę na art. 74 ustawy. Zgodnie z tym przepisem z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kontrolowany, natomiast odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę (ust. 2), zaś kontrolowany może do protokołu kontroli wnieść zastrzeżenia (ust. 4). Po pierwsze, należy stwierdzić, że z uwagi na charakter czynności kontrolnych przeprowadzanych "na gorąco na drodze" przez inspektorów transportu drogowego, nie jest możliwe stosowanie w tym przypadku art. 79 k.p.a. Po wtóre, zwrócić uwagę należy, że dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten, podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 440/14, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego też powodu, jakkolwiek nie można czynić organom w kontrolowanej sprawie skutecznego zarzutu nie przesłuchania ponownego kierowcy, to jednak – w aktualnym stanie sprawy, po jej powrocie do rozpoznania przez organ I instancji – skarżącemu będą przysługiwać wszelkie środki dowodowe, które będzie mógł w ramach czynnego udziału w postępowaniu stosować w celu przedstawienia okoliczności uzasadniających odstąpienie organu od nałożenia kary określonych w art. 92b i art. 92c ustawy. Podkreślić bowiem należy, że ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w art. 92b i art. 92c ustawy spoczywa na przedsiębiorcy, który musi wykazać, a nie tylko wskazać, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność przedsiębiorca. Odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy drogowe za stwierdzone naruszenia nie zwalnia sama deklaracja przedsiębiorcy o wyłącznej winie kierowcy za stwierdzone naruszenia. Zwrócić należy uwagę, że nawet ewentualne zastosowanie sankcji pracowniczych (np. zwolnienie z pracy, czy nagana), wobec pracowników, którzy bezpośrednio dopuścili się uchybień, nie wychwyconych przez przedsiębiorcę, nie wyłącza odpowiedzialności przedsiębiorcy. Jest to bowiem kwestia wewnętrznych relacji prawnych pomiędzy przedsiębiorcą a jego pracownikami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 35/16, LEX nr 2105650). Należy jednak pamiętać, że nie wystarczy wykazanie braku winy przedsiębiorstwa, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa, przy czym okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92b i 92c ustawy powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu. To na przedsiębiorcę nałożony został obowiązek wyboru właściwych rozwiązań organizacyjnych dotyczących dyscyplinowania osób wykonujących na jego rzecz usługi kierowania pojazdem; przedsiębiorcę obciążają kwestie właściwego doboru osób współpracujących, właściwego systemu motywacyjnego czy szkoleniowego. Wykonywanie przewozu przez kierowcę najczęściej odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę, co nie może oznaczać zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za naruszenia, których dopuszcza się kierowca. Pamiętać należy, że samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 171/16, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.