III SA/Gd 435/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi B. z siedzibą w B. na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 11 maja 2023 r., stanowiącą załącznik do uchwały Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 11 maja 2023 r., nr 523/451/23 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty i zwrotu środków z tytułu dofinansowania realizacji projektu z udziałem środków europejskich oddala skargę. Decyzją z dnia 11 maja 2023 r., stanowiącą załącznik do Uchwały Nr 523/451/23 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 11 maja 2023 roku, wydaną na podstawie: - art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.) – dalej: "ustawa wdrożeniowa", - art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 1634, ze zm.) – dalej: "u.f.p.", - art. 72 § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 74a i art. 75 §1 i 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.) – dalej: "o.p."; - art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – dalej: "k.p.a." oraz - art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 2094), Zarząd Województwa Pomorskiego (dalej: "organ") po rozpatrzeniu wniosku B. z siedzibą w B. (dalej: "strona", "skarżący", "beneficjent") odmówił stwierdzenia nadpłaty w wysokości 164.726,60 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest wniosek strony z dnia 13 października 2022 r. o stwierdzenie i zwrot nadpłaty dokonanej w ramach projektu nr RPPM.05.05.00-22-0182/19-00 pt. "Nowe kwalifikacje = nowe możliwości" realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, obejmującej zwrócone na rachunek bankowy Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 (dalej "IZ RPO WP", albo "IZ") środki dofinansowania w wysokości 141.423,60 zł oraz odsetki liczone jak dla zaległości podatkowych w wysokości 23.303,00 zł. W okresie od dnia 21.02.2022 r. do dnia 23.02.2022 r. w ramach projektu Instytucja Zarządzająca przeprowadziła kontrolę planową nr RPPM.05.05.00-22- 0182/19-002 w trakcie realizacji projektu. Czynności kontrolne dotyczyły wydatków i działań projektowych przedstawionych do rozliczenia w ramach wniosków o płatność o następujących numerach: - RPPM.05.05.00-22-0182/19-001-02 za okres 2020-03-01 - 2020-05-11 na kwotę 0,00 zł; - RPPM.05.05.00-22-0182/19-002-02 za okres 2020-05-12 - 2020-07-31 na kwotę 6.879,41 zł; - RPPM.05.05.00-22-0182/19-003-03 za okres 2020-08-01 - 2020-10-31 na kwotę 72.684,32 zł; - RPPM.05.05.00-22-0182/19-004-02 za okres 2020-11-01 - 2020-12-31 na kwotę 151.268,76 zł; - RPPM.05.05.00-22-0182/19-005-02 za okres 2021-01-01 - 2021-03-31 na kwotę 76.854,64 zł; - RPPM.05.05.00-22-0182/19-006-03 za okres 2021-04-01 - 2021-06-30 na kwotę 155 544,97 zł; - RPPM.05.05.00-22-0182/19-007-02 za okres 2021-07-01 - 2021-09-30 na kwotę 10.024,24 zł. Zgodnie z Ostateczną informacją pokontrolną (sekcja 11.6.2), na podstawie dokumentów przedstawionych do kontroli przez beneficjenta, obejmujących m.in.: protokół z szacowania wartości zamówienia na realizację szkoleń z zakresu spawalnictwa: Spawanie metodą MAG, TIG, MIG, 17.08.2020 r. oraz wykaz zamówień zrealizowanych w projekcie ustalono, że beneficjent ustalił wartość zamówień na szkolenia odrębnie dla poszczególnych szkoleń. Ustalono również, że w przypadku szkoleń własnych (realizowanych samodzielnie) zgodnie z przeprowadzaną diagnozą, objętych pozycją nr 1 budżetu projektu, stosuje procedurę zasady konkurencyjności, natomiast w przypadku szkoleń zleconych zgodnie z przeprowadzaną diagnozą, objętych poz. nr 14 budżetu projektu nie stosuje zasady konkurencyjności. W związku z powyższym biorąc pod uwagę wartość wydatków zaplanowaną w poz. 14 budżetu projektu, która przewyższa kwotę 50 tys. złotych kontroli poddano sposób wyboru wykonawców szkoleń zleconych przez beneficjenta. Szacunkowa wartość zamówienia ustalona na podstawie budżetu projektu (obowiązującego w dniu przeprowadzenia kontroli) wynosiła 260.999,40 zł, wartość udzielonego zamówienia (w okresie objętym kontrolą) zgodnie z przedstawioną dokumentacją wyniosła: 54.974,00 zł. W zakresie kontrolowanych zamówień przedłożono następujące dokumenty: 1. umowę zlecenie nr 3[...] z dnia 21.07.2020 r. zawartą w Bydgoszczy pomiędzy B. przy ul. [...], a F. mającą siedzibę przy ul. [...],[...] S., NIP [...], o wartości 19 500, 00 zł; 2. umowę zlecenie nr 9[...] z dnia 05.11.2020 r. zawartą w Bydgoszczy pomiędzy B. przy ul. [...], a O. G. W. ul. [...],[...] Ł., o wartości 2 500,00 zł; 3. umowę zlecenie nr 11[...] z dnia 08.01.2021 r. zawartą w Bydgoszczy pomiędzy B. przy ul. [...], a O. G. W. ul. [...],[...] Ł., o wartości 2 500,00 zł; 4. umowę zlecenie nr 11a[...] z dnia 05.02.2021 r. zawartą w Bydgoszczy pomiędzy B. przy ul. [...], a O. G. W. ul. [...], [...] Ł., o wartości 2 600,00 zł; 5. umowę zlecenie nr 20[...] z dnia 29.04.2021 r. zawartą w Bydgoszczy pomiędzy B. przy ul. [...], a O. G. W. ul. [...],[...] Ł., o wartości 5 200,00 zł; 6. umowę zlecenie nr 18[...] z dnia 25.02.2021 r. zawartą w Bydgoszczy pomiędzy B. przy ul. [...], a O. B. S. z siedzibą w Ł. [...] przy ul. [...], o wartości 4 674,00 zł; 7. umowę zlecenie nr 7a[...] z dnia 05.10.2020 r., zawartą w Bydgoszczy pomiędzy B. przy ul. [...], a O. K. P., ul. [...] , [...] C. o wartości 18 000,00 zł Ocena prawidłowości zamówień udzielonych na podstawie umów wymienionych w pkt 1), 2) i 7) została dokonana w oparciu o zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności z dnia 22 sierpnia 2019 r., natomiast pozostałych, tj. wymienionych w pkt. 3), 4), 5) i 6) w oparciu o zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków z dnia z dnia 21 grudnia 2020 r., przy czym zapisy tych dokumentów w zakresie mającym znaczenie dla oceny prawidłowości działań beneficjenta są tożsame. W oparciu o zgromadzony w toku kontroli materiał dowodowy organ stwierdził, że beneficjent udzielił zamówienia na szkolenia zlecone zgodnie z diagnozą z pominięciem zasady konkurencyjności, co stanowi naruszenie pkt 1 lit a) Podrozdziału 6.5.2 Zasada konkurencyjności Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz § 20 ust. 2, pkt. 2, lit. b) w związku z § 4 ust. 8 Umowy o dofinansowanie. Beneficjent nie upublicznił zapytania ofertowego na przeprowadzenie szkoleń zleconych w bazie ogłoszeń dostępnej na stronie www.bazakonkurencyjnosci. funduszeeuropejskie.gov.pl, co stanowi naruszenie pkt 12 Podrozdziału 6.5.2 Wytycznych, a także § 20 ust. 2 pkt 2) lit. b) umowy o dofinansowanie. Zespół kontrolujący stwierdził, że wydatki na szkolenia zlecone zgodnie z diagnozą zaplanowane w pozycji 14 budżetu projektu wniosku o dofinansowanie o wartości 260.999,40 zł oraz szkolenia własne zgodnie z diagnozą zaplanowane w poz. 1 o wartości 373.230,00 zł spełniają przesłanki, o których mowa w pkt 10 Rozdziału 6.5 Wytycznych, które stanowią, że: Podstawą ustalenia wartości zamówienia w ramach projektu jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT), ustalone z należytą starannością, z uwzględnieniem ewentualnych zamówień, o których mowa w pkt 7 lit. g. Szacowanie jest dokumentowane w sposób zapewniający właściwą ścieżkę audytu (np. w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu lub w notatce z szacowania). Zabronione jest zaniżanie wartości szacunkowej zamówienia lub jego podział skutkujący zaniżeniem jego wartości szacunkowej, przy czym ustalając wartość zamówienia należy wziąć pod uwagę konieczność łącznego spełnienia trzech przesłanek (tożsamości): a) usługi, dostawy oraz roboty budowlane są tożsame rodzajowo lub funkcjonalnie (tożsamość przedmiotowa), b) możliwe jest udzielenie zamówienia w tym samym czasie (tożsamość czasowa), c) możliwe jest wykonanie zamówienia przez jednego wykonawcę (tożsamość podmiotowa). W przypadku udzielania zamówienia w częściach (z określonych względów ekonomicznych, organizacyjnych, celowościowych), wartość zamówienia ustala się jako łączną wartość poszczególnych jego części. Strona, na wezwanie IZ, złożyła wyjaśnienia, w których wskazała, że do wyboru wykonawców "Szkoleń zleconych zgodnie z diagnozą" zaplanowanych w poz. 14 budżetu projektu - stosuje procedurę: "Rozeznanie rynku/szacowanie wartości zamówienia", natomiast do wyboru wykonawców "Szkoleń własnych zgodnie z diagnozą" zaplanowanych w poz. 1 budżetu projektu - stosuje procedurę: "Zasada konkurencyjności". W odniesieniu do poz. 14 wyjaśniła ponadto, że z chwilą rozpoczęcia realizacji projektu w ramach przedmiotowej pozycji budżetowej beneficjent nie posiadał wiedzy, jakie szkolenia zostaną zrealizowane, gdzie oraz w jakim terminie. Określenie konkretnych szkoleń możliwe było dopiero po zgłoszeniu chęci udziału w projekcie UP (tj. uczestnika projekt), określeniu jego potrzeb, preferencji, możliwości czasowych, umiejętności, predyspozycji psychologicznych i społecznych oraz potrzeb wynikających z sytuacji na rynku pracy. W oparciu o posiadaną wiedzę wspomagano uczestnika projektu w wyborze szkolenia mającego poprawić jego sytuację na rynku pracy. W ocenie organu, dostosowanie szkoleń do potrzeb uczestników projektu (miejsce i czas zajęć) jest standardową procedurą stosowaną w projekcie i dotyczy wszystkich rodzajów szkoleń - własnych i zleconych, a informacja o rodzaju szkoleń zarówno w przypadku szkoleń własnych jak i zleconych uzyskiwana jest w wyniku przeprowadzenia rekrutacji uczestników. Zakończenie procesu rekrutacji oznacza w związku z tym uzyskanie wszystkich niezbędnych informacji do udzielenia zamówienia. Beneficjent o rodzaju zamawianego szkolenia w obu tych przypadkach dowiaduje się dopiero po jego wyborze przez uczestników szkolenia. Ponadto, łączna wartość szkoleń została skalkulowana w budżecie projektu, zatem ich podstawowe parametry były znane jeszcze przed rozpoczęciem realizacji projektu, a kalkulacja wskazywała na konieczność zastosowania zasady konkurencyjności. Spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w pkt. 10 Rozdział 6.5 Wytycznych: 1) tożsamość przedmiotowa - szkolenia, 2) tożsamość czasowa - okres realizacji projektu, 3) tożsamość podmiotowa - na rynku istnieją podmioty realizujące jednocześnie różne rodzaje szkoleń. Ze względów organizacyjnych beneficjent mógł udzielić zamówienia na szkolenia zlecone zgodnie z diagnozą w częściach stosując procedurę właściwą dla łącznej wartości zamówienia, tj. zasadę konkurencyjności, tak jak postąpił w przypadku szkoleń własnych zgodnie z diagnozą. W takim przypadku zapytania ofertowe, ogłaszane przez beneficjenta w Bazie konkurencyjności, dotyczyłyby poszczególnych szkoleń. Organ, odnosząc się do argumentacji strony zaprezentowanej w toku postępowania, wyjaśnił, że wyodrębnienie kategorii budżetowych w opinii IZ nie ma znaczenia dla ustalenia procedury wykonawcy. Wnioskodawca konstruując projekt może dowolnie dzielić koszty przypisując je do właściwych zadań, nie ma to jednak wpływu na proces szacowania wartości zamówienia, które powinno odbyć się dla całego projektu i zgodnie z pkt. 10 Rozdział 6.5 Wytycznych. Ustalenie szacunkowej wartości zamówienia stanowi czynność odrębną od sporządzenia planu rzeczowo- finansowego projektu. Ponadto zamówienia w projekcie (z określonymi zadaniami i szczegółowym budżetem) nie mają charakteru nieprzewidywalnego i zostały określone zarówno pod względem merytorycznym jak i finansowym. Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (na którą powołują się Wytyczne w zakresie kwalifikowalności, do których stosowania beneficjent jest zobowiązany) podstawą ustalenia wartości zamówienia publicznego jest ustalone przez zamawiającego z należytą starannością całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług. Jednocześnie, zgodnie z art. 30 ust. 1 p.z.p., jeżeli zamawiający planuje udzielić zamówienia na usługi w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, lub dopuszcza możliwość składania ofert częściowych, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. Innymi słowy, jeżeli świadczenie składające się na jedno zamówienie będzie realizowane w ramach kilku postępowań, to zamawiający zobowiązany jest zastosować do każdego z tych postępowań procedury właściwe dla całości zamówienia. Projekt jest przedsięwzięciem zaplanowanym w czasie. Istnieje nie tylko możliwość, ale i konieczność realizacji zamówienia w tym samym czasie - czyli w okresie realizacji projektu. Warunkiem takiej kwalifikacji jest realna możliwość oszacowania usług, które mają być wykonane w projekcie. Beneficjent wie o konieczności realizacji zamówienia od początku realizacji projektu. W ocenie organu, aby ocenić, czy dane zamówienie na usługi stanowi zamówienie odrębne, czy też powinno zostać oszacowane łącznie z wartością innych nabywanych przez zamawiającego usług, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy takie zamówienie zostało przewidziane lub powinno zostać przewidziane przez zamawiającego. W projekcie zamówienie na szkolenia jest przewidziane i zaplanowane, ponieważ stanowi najważniejszą formę wsparcia pozwalającą zrealizować cel projektu. Bez realizacji tej formy wsparcia, cel projektu, jakim jest poprawa sytuacji osób w wieku aktywności zawodowej na rynku pracy, nie zostałby osiągnięty. Zamówienia tożsame to takie, które dotyczą tego samego lub podobnego zagadnienia. Niewątpliwie zamówienie dotyczy tego samego zagadnienia, jakim są szkolenia w jednym projekcie, dla grupy docelowej jednego konkretnego projektu. Tożsamość podmiotowa zamówień badana jest przez pryzmat możliwości ich realizacji przez jednego, tego samego wykonawcę, przy czym wykonawców powinno być wielu. Na rynku istnieje wiele firm szkoleniowych realizujących różne rodzaje szkoleń. Jeżeli zamawiający może z góry przewidzieć pełen zakres niezbędnych mu usług - jest to istotna przesłanka wskazująca na zasadność łącznego ustalenia ich wartości. Ponadto, jak wskazał organ, zgodnie z art. 30 ust. 1 p.z.p., łącznemu szacowaniu zamówienia podlegać będą takie przewidziane przez zamawiającego usługi, które posiadają jednorodny charakter. Obowiązkiem zamawiającego jest zatem uwzględnienie, w ramach jednego postępowania lub kilku procedur opartych na dyspozycji art. 30 p.z.p., wszystkich jednorodnych zamówień, których konieczność realizacji jest mu znana na etapie wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy zamawiający przewiduje konieczność nabycia usług szkoleniowych, powinien pogrupować je przede wszystkim według kryterium tematycznego. Sama okoliczność, że określone usługi szkoleniowe służą podniesieniu umiejętności i kompetencji zawodowych uczestników szkoleń, nie stanowi jednej generalnej przesłanki wskazującej na obowiązek zsumowania ww. usług w ramach jednego zamówienia. Szkolenia przewidziane, obejmujące taką samą lub zbliżoną tematykę, prowadzone dla określonej grupy odbiorców, powinny być traktowane jako jedno zamówienie, którego wartość powinna zostać oszacowana łącznie. Każdorazowy, pojedynczy zakup jest częścią całego zamówienia. Tak beneficjent postępuje w przypadku szkoleń własnych. W związku z przedstawionymi przez beneficjenta wyjaśnieniami i złożoną dokumentacją, IZ dokonała ustalenia wartości zamówienia na podstawie budżetu projektu (poz. 1 – 373.230,00 zł oraz poz. 15 – 260.999,40 zł, tj. łącznie: 634.229,40), która przekracza kwotę 50 tys. zł netto. Zgodnie z § 20 ust. 6 Umowy o dofinansowanie IZ, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez beneficjenta przepisów prawa, może dokonywać korekt finansowych ustalonych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 stycznia 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1264, zwanym dalej: "taryfikatorem"). Przy ustalaniu wysokości korekty finansowej za naruszenie wzięto pod uwagę rodzaj, stopień naruszenia, jak również skutki finansowe naruszenia dla wydatków ze środków funduszy UE. Biorąc pod uwagę powyższe, w celu ustalenia wielkości powstałej szkody, z uwagi na wystąpienie nieprawidłowości trudnej do oszacowania, zastosowano metodę wskaźnikową. Przyjęto następującą kategorię naruszenia zasady konkurencyjności: Taryfikator poz. 1 Opis nieprawidłowości - Ogłoszenie o zamówieniu nie zostało opublikowane zgodnie z odpowiednimi przepisami (w Bazie Konkurencyjności), stawka procentowa: 100%. Pismem z dnia 6 września 2022 r. IZ wezwała beneficjenta do zwrotu środków stanowiących dofinansowanie, przyznanych na podstawie umowy w łącznej wysokości 141.423,60 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od kwoty: - 41.643,75 zł od dnia 09.06.2020 r. tj. od daty przekazania dofinansowania na rzecz Beneficjenta w ramach transzy nr RPPM.05.05.00-22-0182/19-001-T01, - 77.255,18 zł od dnia 04.03.2021 r. tj. od daty przekazania dofinansowania na rzecz Beneficjenta w ramach transzy nr RPPM.05.05.00-22-0182/19-004-T02, - 22.524,66 zł od dnia 01.09.2021 r. tj. od daty przekazania dofinansowania na rzecz Beneficjenta w ramach transzy nr RPPM.05.05.00-22-0182/19-006-T03. Strona, zgodnie z treścią wezwania, zwróciła w dniu 14 września 2022 r. na wskazany rachunek bankowy IZ kwotę 141.423,60 zł należności głównej oraz 23.303,00 zł odsetek, a następnie pismem z dnia 13 października 2022 r. wystąpiła do organu o stwierdzenie oraz zwrot nadpłaty w wysokości 164.729,60 zł. Zdaniem strony zamówienia zlecone udzielone w ramach tego projektu nie spełniają przesłanek tożsamości czasowej, podmiotowej oraz przedmiotowej warunkujących konieczność dokonania łącznego szacowania ich wartości. Wysokość rozliczonych kosztów szkolenia oraz daty przekazania środków w ramach transz nie były kwestionowane przez stronę. Organ wskazał, że poszerzył materiał dowodowy o wydruki stron internetowych prezentujących oferty firm szkoleniowych, w tym również o ofertę szkoleniową prezentowaną na stronie internetowej beneficjenta. Organ odwołał się nadto do stanowiska prezentowanego przez Urząd Zamówień Publicznych, według którego w jednym postępowaniu powinny być nabywane świadczenia tego samego lub podobnego rodzaju tj. usługi, które spełniają te same lub podobne funkcje, które łączy przynależność do tej samej lub podobnej grupy tematycznej (element przedmiotowy) i gdy istnieje wykonawca zdolny samodzielnie wykonać całe zamówienie (element podmiotowy). Ponadto, aby zakup określonego rodzaju usług możliwy był po przeprowadzeniu jednego postępowania, obok ww. przesłanek, konieczne jest spełnienie dodatkowego warunku istnienia związku funkcjonalnego i czasowego pomiędzy nabywanymi usługami szkoleniowymi lub edukacyjnymi. Organ przywołał również ugruntowane, w zakresie zasad ustalania wartości szacunkowej zamówienia w ramach projektów współfinansowanych ze środków UE, stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle którego, mówiąc o "jednym zamówieniu" należy w istocie używać pojęcia "zamówienie tego samego rodzaju". Nie ulega przy tym wątpliwości, że dla ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy też odrębnymi zamówieniami, konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku. (...). O tożsamości usług zlecanych dla danego projektu, a więc o tym, czy w ramach umów realizowane było jedno zamówienie, decyduje to czy zamówienie objęte umowami w ramach danej usługi, w danym projekcie, obejmowało świadczenia o takim samym lub podobnym przeznaczeniu, służące realizacji przyjętego celu, czy było możliwe lub konieczne do udzielenia w tym samym czasie oraz czy jednocześnie mogło być wykonane przez jednego wykonawcę na danym rynku. Zgodnie, bowiem z utrwalonym w doktrynie i literaturze zamówień publicznych stanowiskiem, zamawiający powinien traktować, jako jedno zamówienie takie zamówienia, które spełniają jednocześnie następujące cechy: 1) mają takie same lub podobne przeznaczenie tj. gdy posiadają zasadniczo te same lub podobne funkcje techniczne lub gospodarcze; 2) są nabywane w celu realizacji z góry przyjętego zamierzenia (tożsamość przedmiotowa zamówienia) 3) istnieje możliwość ich realizacji przez jednego wykonawcę (tożsamość podmiotowa zamówienia), a obok związku funkcjonalnego zachodzi między nimi również związek czasowy (tożsamość czasowa zamówienia), tj. zamówienia te mogą być nabywane w dającej się przewidzieć określonej perspektywie czasowej. Wystarczy wskazać, że niewątpliwie szkolenia obejmujące taką samą lub podobną tematykę, prowadzone dla określonej grupy odbiorców, jeżeli mogą być zrealizowane przez jednego wykonawcę, należy traktować, jako jedno zamówienie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II GSK 2228/15, z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2308/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, zdaniem organu, szkolenia objęte wnioskiem o dofinansowanie i poddane ocenie przez zespół kontrolujący pełniły podobną funkcje społeczno-gospodarczą, tj. miały charakter szkoleń zawodowych, mających na celu podnoszenie lub wyposażenie uczestników projektu w kwalifikacje niezbędne do poprawy ich sytuacji na rynku pracy, poprzez minimalizację możliwości utraty zatrudnienia (cel ten został wyrażony w treści sekcji E.3.4. "Opis trwałości rezultatów projektu". Cel ten został założony ogólnie względem całej grupy uczestników projektu. Szkolenia realizowane w ramach projektu nie miały przy tym charakteru usługi terapeutycznej, ani doradczej, nie były również realizowane w formach szkolnych, w strukturach systemu oświaty, ani szkolnictwa wyższego. Szkolenia były realizowane w celu ogólnie pojętej poprawy sytuacji na rynku pracy (uczestników projektu) rekrutowanych wedle jednolitych, zunifikowanych kryteriów rekrutacji określonych w treści sekcji "D" wniosku o dofinansowanie, co w istocie uzasadnia twierdzenie, że cechują się istotnym podobieństwem przedmiotowym. Wskazując na przeprowadzoną analizę dostępności badanych szkoleń u potencjalnych wykonawców organ stwierdził, że mogą one być wykonane przez jednego wykonawcę. Analiza ta została przeprowadzona wśród grupy przedsiębiorstw (obejmującej: e. sp. z o.o., J. K. C., BS. Sp. z o.o. oraz stronę niniejszego postępowania, tj. B.). Ocena zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego prowadzi w sposób oczywisty do wniosku, że całość szkoleń, zaplanowanych do realizacji w ramach projektu, może być przeprowadzona przez jednego wykonawcę, na co wskazuje już sama oferta szkoleniowa strony niniejszego postępowania. Co więcej, treść ofert szkoleniowych pozostałych potencjalnych wykonawców wniosek ten potwierdza. Twierdzenia strony, formułowane jako zastrzeżenia wobec treści informacji pokontrolnej, a następnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty, jakoby ustalenie zakresu szkoleń możliwe było dopiero w trakcie realizacji projektu jest, zdaniem organu, o tyle nietrafione, że zakres tych szkoleń został już przez stronę określony w treści sekcji E.1 Zakres zadań (rzeczowy) wniosku o dofinansowanie. Następnie w Załączniku nr 1 do wniosku - uzasadnieniu kosztów wskazano ponownie te pozycje wskazując, że ich wartość została przez stronę oszacowana w oparciu o stawki rynkowe w miesiącu czerwcu 2019 r. (strony 5 i 6 budżetu projektu). Powyższe nie może budzić wątpliwości biorąc pod uwagę okoliczność silnie rozwiniętego (w szczególności dzięki realizacji licznych projektów szkoleniowych finansowanych ze środków UE w latach 2007-2013 oraz w latach 2014-2020) rynku usług szkoleniowych w Polsce. Powyższe świadczy, w opinii organu o tym, że w postępowaniu tym została spełniona również przesłanka łączności podmiotowej. W ocenie organu spełniona również została przesłanka łączności czasowej zamówienia (tj. istnienie świadomości udzielenia określonych zamówień oraz obiektywnej możliwości ustalenia ich przedmiotu) w przewidywanej perspektywie czasowej. Okoliczność, że we wniosku o dofinansowanie, którego okres realizacji był znany stronie (strona samodzielnie ten okres wskazała), wskazano w sposób precyzyjny przedmioty szkoleń planowanych do realizacji w ramach projektu wraz z szacowaną kwotą, przemawia za uznaniem, że przesłanka ta została w sprawie spełniona w sposób niebudzący wątpliwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję B. w B. zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: 1. art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L z 2013 r., nr 347, s. 320), dalej jako "rozporządzenie ogólne", poprzez przyjęcie przez organ, że doszło do nieprawidłowości, wówczas, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika jakoby doszło do naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa wspólnotowego oraz wystąpienia w związku z tym szkody w budżecie UE, 2. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., poprzez błędne przyjęcie przez Zarząd Województwa Pomorskiego - Instytucję Zarządzającą, iż miało miejsce wykorzystanie przez skarżącą środków przeznaczonych na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w sytuacji kiedy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosku, że skarżąca nie naruszyła procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., 3. podrozdziału 6.2 pkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 19 września 2016 r. (dalej jako "Wytyczne") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wydatki związane ze wsparciem finansowym uczestników projektu mają charakter wydatków niekwalifikowalnych, 4. art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego poprzez nie wzięcie przez IZ pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesionej przez fundusze polityki spójności, 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 o.p. poprzez błędne przyjęcie przez IZ, że dobrowolne uiszczenie należności przez beneficjenta może stanowić samodzielną podstawę do uznania jej za świadczenie należne, 6. art. 72 §1 pkt 1 o.p. w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez bezzasadne nałożenie obowiązku zwrotu wydatku uznanego za niekwalifikowalny a następnie odmówienie stwierdzenia nadpłaty przez IZ, 7. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, przeprowadzenia wszechstronnego i wyczerpującego wywodu, z którego jednoznacznie wynikałoby, jakich naruszeń dopuścił się beneficjent i jakie konsekwencje wywołały te naruszenia oraz udzieleniu beneficjentowi wszechstronnych i jasnych wyjaśnień, dlaczego IZ utrzymała swoje stanowisko, 8. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co znalazło odzwierciedlenie w podniesionych w stosunku do zaskarżonej decyzji szczegółowych zarzutach i ich uzasadnieniu oraz poprzez uznanie, że zebrane dowody w sprawie pozwalają na przyjęcie, że zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie skarżonej decyzji, 9. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie przez IZ wyrażonej w tym przepisie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący, posiłkując się stanowiskiem wyrażonym przez Urząd Zamówień Publicznych, wskazał, że w sytuacji udzielania zamówień na szkolenia o odmiennej tematyce, np. obejmującej różne dyscypliny naukowe lub umiejętności zawodowe (jak np. zajęcia z języka angielskiego, matematyki, fizyki, chemii, zajęcia przyrodnicze, zajęcia z podstaw przedsiębiorczości lub szkolenia dotyczące odmiennych umiejętności bądź kwalifikacji jak np. podstawy obsługi komputera, szkolenia z zakresu wizażu i stylizacji, czy profesjonalnego sprzedawcy, czyli szkolenia, które w ocenie Ministerstwa Rozwoju uznawane są za zamówienia tego samego rodzaju) brak jest podstaw, aby przyjąć, iż między takimi szkoleniami zachodzi podobieństwo przedmiotowe, uzasadniające udzielenie powyższych szkoleń w ramach jednego zamówienia. Wobec przedstawionego wyżej stanowiska, na gruncie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Nie można bowiem mówić o zamówieniach tego samego rodzaju wyłącznie na podstawie okoliczności faktycznej, że przedmiotem zamówień są "szkolenia" czy "kursy". Szkolenia obejmują różną tematykę, tj. prawo jazdy różnych kategorii, kurs kadry i płace, magazynier, operator suwnic, operator wózka widłowego, groomer, operator drona, podstawy rachunkowości, operator żurawi przewoźnych, projektowanie wnętrz. Analiza w zakresie zamówionych w ramach szkoleń zleconych kursów wskazuje na ich przedmiotową rozbieżność (np. prawo jazdy, kadry i płace, operator wózka, magazynier, suwnica, pierwsza pomoc, itd.). O ich ewentualnej tożsamości nie może także przesądzać taki sam kod CPV. Analiza tematyki powyższych kursów wskazuje, że na rynku nie występuje sytuacja polegająca na ich oferowaniu przez jednego wykonawcę szkoleń tak zróżnicowanych tematycznie. Można sobie wprawdzie wyobrazić, że jeden podmiot będzie oferował i realizował kurs na przykład w zakresie kadr i płac oraz podstaw rachunkowości, ale wykonawca taki z pewnością nie zaoferuje już innych wymienionych wyżej szkoleń. To z kolei przesądza o braku tożsamości podmiotowej w badanym wątku, co do pozostałych kursów. Skarżący nie miał możliwości z góry przewidzenia pełnego zakresu niezbędnych usług szkoleniowych. Skarżący wskazał, że opis zadania nr 1 "Szkolenia zawodowe", określony w kolumnie tabeli zatytułowanej "Sposób ograniczenia ryzyka" sporządzono zgodnie z Wytycznymi. W projekcie, w którym z założenia dokonywana ma być diagnoza stanu zastanego uczestników oraz ich potencjału/preferencji, nie jest możliwe odgórne ich określenie przez beneficjenta przekładające się na spełnienie tożsamości czasowej. Realizacja projektu zakładającego proces badania i analizy jednostkowych sytuacji poszczególnych uczestników poprzez przeprowadzenie z nimi ankiet i spotkań ze specjalistą ds. rekrutacji oznacza rozciągnięcie w czasie, najpierw rekrutacji poszczególnych grup uczestników, a następnie przeprowadzenia z nimi spotkań i ankiet. W praktyce oznacza to, że jedna grupa - po zakwalifikowaniu do projektu i postawieniu diagnozy indywidualnej sytuacji każdego z uczestników wraz z zaleceniami - przechodzi do kolejnych form wsparcia wówczas, gdy kolejne grupy są rekrutowane. Nie da się zatem najpierw zrekrutować wszystkich osób do projektu, a następnie zbiorczo udzielać zamówień na kursy dla nich odpowiednie po przeprowadzeniu diagnoz dla ponad 300 osób, gdyż w takim wypadku projekt doznałby paraliżu, a od diagnozy do wsparcia minęłoby nieproporcjonalnie dużo czasu, Beneficjent nie byłby w stanie utrzymać równomiernej realizacji takiego projektu z uwagi na kwestie organizacyjne: rezygnację części uczestników, krótki okres realizacji pozostałych form wsparcia po nieproporcjonalnie długim okresie rekrutacji itp. Po to beneficjent zaplanował w projekcie szkolenia zewnętrzne, bardziej przystające do dynamicznej sytuacji na rynku pracy, aby mógł, na podstawie poczynań uczestników w projekcie oraz sytuacji na rynku pracy, elastycznie i adekwatnie ich skierować na konkretne kursy/szkolenia. W tym zakresie skarżący przytoczył opis zadania nr 3 w treści wniosku, tj. "Szkolenia zlecone" w części obejmującej sposób ograniczenia ryzyka. Zdaniem skarżącego w projekcie, w którym istotą skierowania uczestników na kursy na podstawie ich indywidualnej sytuacji, predyspozycji, zapotrzebowania na rynku oraz analizy ich potrzeb i zdolności, nie jest możliwe ich odgórne określenie, a tym samym szacowanie ich wartości razem z innymi kursami realizowanymi w projekcie. Nadrzędnym celem beneficjenta było bowiem dobranie kursów pod uczestników w ten sposób, aby odpowiadał on ich predyspozycjom, a także aktualnym deficytom rynkowym dla pracowników z danego rodzaju branż z danymi umiejętnościami. Takie założenie przyświecało beneficjentowi i miało przyczynić się do wyszkolenia ludzi, którzy szybko odnajdą się w sytuacji rynku pracy, a nie będą się mogli jedynie wylegitymować certyfikatem odbycia konkretnego kursu. Działania beneficjenta były nastawione na skuteczność kursów i ich praktyczne wykorzystanie, a nie blankietowe osiąganie wskaźników założonych w projekcie. Skarżący wskazał, że Urząd Zamówień Publicznych uznał, iż bez znaczenia dla oceny występowania jednej z tożsamości (przedmiotowej) pozostaje fakt, że określone szkolenia są skierowane do tej samej kategorii odbiorców. Okoliczność ta nie przesądza, że w danym przypadku zachodzi podobieństwo przedmiotowe szkoleń. Jak wskazuje Urząd Zamówień Publicznych, zaistnienie przesłanki podobieństwa przedmiotowego i funkcjonalnego w odniesieniu do udzielania zamówień na szkolenia o różnej tematyce wymaga dalej idących podstaw, aniżeli stwierdzenie, że wszystkie szkolenia mają ten sam cel, polegający np. na aktywizacji społecznej lub zawodowej określonej grupy odbiorców tych szkoleń. Jeżeli potrzeba udzielenia określonego zamówienia ujawni się dopiero po udzieleniu innego zamówienia podobnego przedmiotowo i funkcjonalnie, to w tym przypadku nie mamy do czynienia z nieuprawnionym dzieleniem zamówienia z uwagi na fakt, iż brak jest tożsamości czasowej takich zamówień. Stanowisko Urzędu Zamówień Publicznych stoi w opozycji do argumentacji podnoszonej przez IZ w informacji pokontrolnej. Zdaniem skarżącego, w rozważanym stanie faktycznym nie było możliwe, ani uzasadnione objęcie jedną umową określonych zadań, gdyż z chwilą rozpoczęcia realizacji projektu skarżący nie posiadał wiedzy, jakie szkolenia zostaną zrealizowane, gdzie sią one odbędą oraz w jakim terminie. Określenie konkretnych szkoleń możliwe było dopiero po zgłoszeniu chęci udziału w projekcie uczestnika projektu, określeniu jego potrzeb, preferencji, możliwości czasowych, umiejętności, predyspozycji psychologicznych i społecznych oraz potrzeb wynikających z sytuacji na rynku pracy. W oparciu o posiadaną wiedzę wspomagano uczestnika projektu w wyborze szkolenia mającego poprawić jego sytuację na rynku pracy. W ocenie skarżącego, z uwagi na charakter projektu, co do wszystkich szkoleń zleconych, nie występuje element tożsamości czasowej, albowiem beneficjent dowiaduje się o tych szkoleniach (a tym samym o koniecznych do udzielenia zamówieniach na nie) sukcesywnie w toku realizacji projektu. Realizacja projektu zakładającego proces badania i analizy jednostkowych sytuacji poszczególnych uczestników poprzez przeprowadzenie z nimi ankiet i spotkań ze specjalistą ds. rekrutacji oznacza rozciągnięcie w czasie, najpierw rekrutacji poszczególnych grup uczestników, a następnie przeprowadzenia z nimi spotkań i ankiet. W praktyce oznacza to, że jedna grupa, po zakwalifikowaniu do projektu i postawienia diagnozy indywidualnej sytuacji każdego z uczestników wraz z zaleceniami, przechodzi do kolejnych form wsparcia, wówczas, gdy kolejne grupy są rekrutowane. Brak jednej z trzech badanych przesłanek będzie zatem niezbicie świadczył o tym, że beneficjent nie musiał stosować zasady konkurencyjności w przedmiotowej sprawie. Potrzeba udzielenia określonego zamówienia ujawniła się w przypadku beneficjenta dopiero po przeprowadzeniu rozmów z uczestnikami projektu i oszacowaniu, jakie szkolenia i w jakiej ilości mają zostać wobec nich przeprowadzone. Nie można zatem mówić w takim przypadku o nieuprawnionym dzieleniu zamówienia na części z uwagi na fakt, iż brak jest tożsamości czasowej takich zamówień. Dalej skarżący podniósł, że tożsamość podmiotowa zamówień badana jest przez pryzmat możliwości ich realizacji przez jednego, tego samego wykonawcę, przy czym wykonawców takich na rynku powinno być wielu, a nawet powinien być ich nieograniczony krąg. W niniejszym stanie faktycznym zasadniczo występują szkolenia charakteryzujące się takim samym lub podobnym przedmiotem, zatem nie mogłyby być one realizowane przez te same podmioty. Przesądza to o fakcie, że na rynku nie występuje sytuacja polegająca na oferowaniu szkoleń tak zróżnicowanych tematycznie przez jednego wykonawcę. W konsekwencji, jeżeli nie jest możliwe zlecenie prowadzenia tych szkoleń jednemu podmiotowi, nie ma możliwości udzielenia wszystkich szkoleń na podstawie jednego zamówienia z podziałem na dwie części, mimo że na rynku usług szkoleniowych funkcjonują podmioty zajmujące się organizacją szkoleń zdolne do złożenia oferty na wszystkie z ww. zamówień, pomimo ich tematycznej odmienności. Szkolenia indywidualne, organizowane przez beneficjenta w ramach projektu, można uznać za zamówienia nieprzewidywalne dla zamawiającego. Beneficjent nie był bowiem w stanie przewidzieć rodzaju poszczególnych szkoleń oraz tego, kto i kiedy zostanie na takie szkolenie skierowany. Dopiero po przeprowadzeniu rozmów beneficjent był w stanie określić, przykładowo, że zachodzi konieczność przeprowadzenia szkolenia z obsługi wózków widłowych dla grupy 20 osób, co wymaga przeprowadzenia zamówienia na takie szkolenie. Z uwagi na okoliczność, że tematyka szkoleń wybierana była indywidualnie przez uczestników projektu, trudno oczekiwać od beneficjenta, aby ten uwzględniał te szkolenia przy planowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie skarżącego, nie naruszył on pkt 1 lit. a) Podrozdziału 6.5.2 Zasada konkurencyjności Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, a w konsekwencji również § 4 ust. 8 umowy o dofinansowanie. W związku z tym odpadł skarżącemu obowiązek upublicznienia zapytania ofertowego na przeprowadzenie szkoleń zleconych w Bazie konkurencyjności. Beneficjent zatem nie naruszył również pkt 12 Podrozdziału 6.5.2 Wytycznych, a także § 20 ust. 2 pkt 2 lit. b) umowy o dofinansowanie. Wobec tego uznanie wydatków za niekwalifikowalne i ich zwrot wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych należy uznać za bezpodstawny i bezzasadny. Został on dokonany przez skarżącego wyłącznie z uwagi na jego ostrożnościowe podejście oraz nienarażanie się na długotrwałe naliczanie odsetek jak dla zaległości podatkowych. W związku z wykazaniem przez beneficjenta, że IZ bezpodstawnie uznała poniesione wydatki za niekwalifikowalne, należy stwierdzić, że zwrócona w dniu 14 września 2022 r. kwota stanowi nadpłatę w rozumieniu art. 72 o.p. Ponadto, zdaniem skarżącego nawet w sytuacji uznania wydatkowania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., Instytucja Zarządzająca powinna uwzględniać stopień realizacji projektu (tutaj całkowicie zrealizowany) oraz kierować się stopniem osiągnięcia celu projektu. Skarżący, wskazując na art. 7a k.p.a., podniósł, że nie można mówić o udzieleniu skarżącemu wszechstronnych i jasnych wyjaśnień, dlaczego IZ utrzymała swoje stanowisko wyrażone uprzednio w Informacji Pokontrolnej, ani też odniesienia do polemiki beneficjenta z treścią wezwania do zwrotu oraz wniosku o stwierdzenie nadpłaty. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie, co nie miało miejsca w niniejszej sytuacji. IZ zobowiązana była do przeprowadzenia wyczerpującego wywodu, z którego jednoznacznie wynikałoby, jakich naruszeń dopuścił się skarżący i jakie konsekwencje wywołały te naruszenia. W przedmiotowej sytuacji IZ nie wyjaśniła wyczerpująco swojego stanowiska. Organ bezpodstawnie zobowiązał skarżącego do zwrotu dofinansowania, odmawiając mu stwierdzenia nadpłaty i zwrotu wskazanej kwoty, a jednocześnie zaniechała wyjaśnienia motywów swojego działania oraz przedstawienia konstruktywnej argumentacji w odpowiedzi na wyjaśnienia skarżącego dotyczące stwierdzonych naruszeń. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Pomorskiego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., stanowi, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, w oparciu o powyższe kryteria, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organowi nie można bowiem zarzucić naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, które miało wpływ lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie zarówno przepisy prawa krajowego jak i prawa unijnego. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się zasadniczo do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle zebranego materiału dowodowego istniały podstawy do stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w wysokości odpowiadającej określonej przez organ skarżącemu kwocie przypadającej do zwrotu wraz z odsetkami, w związku ze stwierdzonymi naruszeniami w wydatkowaniu środków uzyskanych w ramach zawartej umowy o dofinansowanie. W pierwszej kolejności, zdaniem sądu, należało wskazać, że nie budzi wątpliwości kwestia dopuszczalności odpowiedniego stosowania przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa w zakresie instytucji zwrotu nadpłaty podatku do środków zwróconych z ramach umowy o dofinansowanie projektu. Należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. to, między innymi, należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich, określone jako środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. W art. 207 ust. 8 u.f.p. stwierdza się, że w przypadku okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o których mowa w ust. 2 w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U, z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 72, poz. 619 z późn. zm.) wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2. Zgodnie zaś z art. 207 ust. 10 u.f.p., decyzji o zwrocie środków nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Co istotne ustawodawca zgodnie z art. 207 u.f.p. przewidział odpowiedni tryb kontroli administracyjnej (a później sądowoadministracyjnej), w którym wnioskodawca miał prawo podważyć wszystkie ustalenia Instytucji Zarządzającej. W rozpoznawanej sprawie kwota do zwrotu została określona w trybie bezdecyzyjnym, przewidzianym w art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p., tj. w drodze wezwania do zwrotu środków przez instytucję, która podpisała umowę z beneficjentem. Jest to równoznaczne z tym, że nie wydaje się wówczas decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności wydania jakiejkolwiek decyzji mającej na celu weryfikację zasadności zwrotu. Pokreślić należy, że art. 207 u.f.p. nie reguluje trybu postępowania w przypadku, w którym beneficjent po dokonaniu zwrotu dojdzie do wniosku, że środki te mu się jednak merytorycznie należały. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, beneficjent może skorzystać z instytucji zwrotu nadpłaty przewidzianej w ustawie – Ordynacja podatkowa, na co pozwala art. 67 u.f.p., zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.). Zgodnie z art. 72 § 1 o.p. za nadpłatę uważa się kwotę: 1) nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku; 2) podatku pobraną przez płatnika nienależnie lub w wysokości większej od należnej; 3) zobowiązania zapłaconego przez płatnika lub inkasenta, jeżeli w decyzji, o której mowa w art. 30 § 4, określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej; 4) zobowiązania zapłaconego przez osobę trzecią lub spadkobiercę, jeżeli w decyzji o ich odpowiedzialności podatkowej lub decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego spadkodawcy określono je nienależnie lub w wysokości większej od należnej. Zgodnie natomiast z art. 72 § 2 o.p. na równi z nadpłatą traktuje się: 1) część wpłaty, która została zaliczona na poczet odsetek za zwłokę, jeżeli wpłata ta dotyczyła zaległości podatkowej; 2) nienależnie zapłacone: a) zaległości, o których mowa w art. 52 oraz art. 52a, b) odsetki za zwłokę od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek, c) opłatę prolongacyjną Zgodnie zaś z art. 75 § 4a o.p. w decyzji stwierdzającej nadpłatę organ podatkowy określa wysokość zobowiązania podatkowego w prawidłowej wysokości w takim zakresie, w jakim powstanie nadpłaty jest związane ze zmianą wysokości zobowiązania podatkowego. W zakresie, w jakim wniosek jest niezasadny, organ odmawia stwierdzenia nadpłaty. Z tych też względów dopuszczalne było merytoryczne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie i zwrot nadpłaty. Przechodząc do meritum sprawy sąd miał na względzie, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji, cytowany wyżej art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., określa, przesłanki zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zarówno art. 184 ust. 1, jak też art. 207 ust. 1 u.f.p. nakazują dokonywanie wydatków związanych z realizacją programów finansowanych ze środków funduszy europejskich i środków krajowych zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy czym pod pojęciem "inne procedury" rozumieć należy również postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanych środków. Skarżący w § 4 pkt 4 zawartej umowy o dofinansowanie zobowiązał się do stosowania, przy realizacji projektu wskazanych w art. 206 ust. 2 pkt 4a u.f.p. wytycznych wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w zakresie w jakim dotyczą one beneficjenta i projektu. W § 4 ust. 8 umowy wskazano, że wytyczne te będą stosowane do oceny prawidłowości umów zawartych w ramach realizacji projektu. Organ poddał analizie poprawność udzielania zamówień, w tym stosowania zasady konkurencyjności oraz stosowania przepisów prawa unijnego, przy realizacji projektu. Kontrolą objęto m.in. zamówienia dotyczące zlecania szkoleń wykonawcom przez beneficjenta. W trakcie weryfikacji zamówień udzielonych w ramach realizacji projektu ustalono, że skarżący nie zastosował zasady konkurencyjności w przypadku zadania nr 3 w ramach projektu obejmującego szkolenia zlecone. W ocenie sądu, organ prawidłowo zarzucił skarżącemu naruszenie zasady konkurencyjności, o której mowa w podrozdziale 6.5.2. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej jako: "Wytyczne"), w szczególności podrozdziału 6.5 pkt 1 oraz podrozdział 6.5.2 pkt 1 lit. a przez niezastosowanie konkurencyjnego trybu wyboru wykonawcy, a w konsekwencji naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z art. 6.5.2 pkt 1 lit. a Wytycznych, udzielenie zamówienia w ramach projektu przez beneficjenta następuje zgodnie z zasadą konkurencyjności w przypadku beneficjenta niebędącego zamawiającym w rozumieniu ustawy - Prawo zamówień publicznych, w przypadku zamówień przekraczających wartość 50.000 zł netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT). Art. 6.5.2 pkt 11 Wytycznych stanowi, że w celu spełnienia zasady konkurencyjności należy: a) upublicznić zapytanie ofertowe zgodnie z warunkami, o których mowa w pkt 12. Zgodnie z tymi unormowaniami upublicznienie zapytania ofertowego polega na jego umieszczeniu w bazie konkurencyjności (strona internetowa wskazana w komunikacie ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, przeznaczona do umieszczania zapytań ofertowych), a w przypadku, gdy wnioskodawca rozpoczyna realizację projektu na własne ryzyko przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu, upublicznia zapytanie ofertowe na stronie internetowej wskazanej przez instytucję ogłaszającą nabór wniosków o dofinansowanie projektu. Zgodnie z podrozdziałem 6.5 pkt 10 Wytycznych zabronione jest zaniżanie wartości szacunkowej zamówienia lub jego podział skutkujący zaniżeniem jego wartości szacunkowej, przy czym ustalając wartość zamówienia należy wziąć pod uwagę konieczność łącznego spełnienia trzech przesłanek (tożsamości): a) usługi, dostawy oraz roboty budowlane są tożsame rodzajowo lub funkcjonalnie (tożsamość przedmiotowa), b) możliwe jest udzielenie zamówienia w tym samym czasie (tożsamość czasowa), c) możliwe jest wykonanie zamówienia przez jednego wykonawcę (tożsamość podmiotowa). W przypadku udzielania zamówienia w częściach (z określonych względów ekonomicznych, organizacyjnych, celowościowych), wartość zamówienia ustala się jako łączną wartość poszczególnych jego części. Zdaniem sądu wymogi opisane powyżej nie zostały przez skarżącego spełnione. Niewątpliwym jest, że skarżący nie zastosował tego trybu i nie upublicznił zapytania ofertowego w bazie konkurencyjności, a mianowicie zapytania ofertowego na przeprowadzenie szkoleń zleconych (zadanie nr 3) w bazie ogłoszeń dostępnej na stronie www.bazakonkurencyjnosci.funduszeeuropejskie.gov.pl, podczas gdy w odniesieniu do zadania nr 1 projektu, a dotyczącego szkoleń własnych skarżący realizował umowę zgodnie z opisaną w Wytycznych zasadą konkurencyjności publikując zapytanie ofertowe. Tymczasem łączna wartość ww. zadań, zaplanowana w szczegółowym budżecie projektu sięgająca kwoty 634.229,40, przekracza kwotę 50.000 zł netto. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 2228/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) mówiąc o "jednym zamówieniu" należy w istocie używać pojęcia "zamówienie tego samego rodzaju". Nie ulega przy tym wątpliwości, że dla ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z jednym zamówieniem, czy też odrębnymi zamówieniami, konieczna jest analiza okoliczności konkretnego przypadku (...). O tożsamości usług zlecanych dla danego projektu, a więc o tym, czy w ramach umów realizowane było jedno zamówienie, decyduje to czy zamówienie objęte umowami w ramach danej usługi, w danym projekcie, obejmowało świadczenia o takim samym lub podobnym przeznaczeniu, służące realizacji przejętego celu, czy było możliwe lub konieczne do udzielenia w tym samym czasie oraz czy jednocześnie mogło być wykonane przez jednego wykonawcę na danym rynku. Zgodnie, bowiem z utrwalonym w doktrynie i literaturze zamówień publicznych stanowiskiem, zamawiający powinien traktować, jako jedno zamówienie takie zamówienia, które spełniają jednocześnie następujące cechy: 1) mają takie same (lub podobne) przeznaczenie tj. gdy posiadają zasadniczo te same lub podobne funkcje techniczne lub gospodarcze; 2) są nabywane w celu realizacji z góry przyjętego zamierzenia (tożsamość przedmiotowa zamówienia); 3) istnieje możliwość ich realizacji przez jednego wykonawcę (tożsamość podmiotowa zamówienia), a obok związku funkcjonalnego zachodzi między nimi również związek czasowy (tożsamość czasowa zamówienia), tj. zamówienia te mogą być nabywane w dającej się przewidzieć określonej perspektywie czasowej (por. też wyrok NSA z 16 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2308/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie wywodził organ, że skarżący dokonał niedozwolonego podziału zamówienia, w celu ominięcia w ten sposób zasady konkurencyjności. Podkreślić należy, że ww. kryteria oceny występowania tożsamości udzielanych zamówień Wytyczne należy interpretować zgodnie z wykładnią przepisów Pzp dotyczących szacowania wartości zamówienia. Art. 29 ust. 2 p.z.p. stanowi, że zamawiający nie może dzielić zamówienia na odrębne zamówienia, jeżeli prowadzi to do niestosowania przepisów ustawy, chyba że jest to uzasadnione obiektywnymi przyczynami. Art. 30 ust. 1 p.z.p. stanowi z kolei, że jeżeli zamawiający planuje udzielić zamówienia na roboty budowlane lub usługi w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, lub dopuszcza możliwość składania ofert częściowych, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. W świetle przepisów p.z.p. nie jest zakazany sam podział zamówienia na części, ale taki podział, który zmierza do uniknięcia stosowania przepisów p.z.p. albo przepisów właściwych dla zamówienia o określonej wartości. Oznacza to, że o ile zamawiający ma swobodę w dokonywaniu podziałów zamówienia, to nie może czynić tego z zamiarem unikania stosowania p.z.p. Zamawiający, ustalając wartość zamówienia, zobowiązany jest uwzględnić łączny przedmiot takiego zamówienia także w sytuacji, gdy przedmiot ten jest podzielony na kilka planowanych postępowań. Jeżeli zatem zamówienie będzie udzielane w ramach kilku postępowań, to do przeprowadzenia każdego z tych postępowań należy stosować procedury p.z.p., takie same jakie stosowano by dla całości zamówienia (czyli gdyby zamawiający postanowił wszystkie postępowania scalić do jednego i udzielić zamówienia w jednym postępowaniu). Innymi słowy, do udzielania każdej z części zamówienia zamawiający stosuje takie same procedury p.z.p., jakie zastosowałby, gdyby udzielał całego zamówienia w ramach jednego postępowania. Punktem wyjścia do oceny, czy dane zamówienie w rozumieniu art. 28–30 p.z.p. "odpowiada" tylko jednemu postępowaniu (i stanowi autonomiczne, samodzielne zamówienie), czy też jest czymś więcej i jest udzielane w ramach kilku postępowań, jest ustalenie, czy takie zamówienie było (lub powinno zostać) przewidziane. Wypełnienie przesłanki czasowej oznacza tyle, że zamawiający ma świadomość, jaki jest ogólny zakres zamówienia (niezależnie od tego, z ilu elementów się ono składa) i w jakiej perspektywie czasowej będzie ono udzielone. Z odrębnymi zamówieniami będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy przedmiot zamówienia ma inne przeznaczenie lub nie jest możliwe jego nabycie u tego samego wykonawcy w tym samym czasie. Zamawiający, przystępując do szacowania wartości zamówienia, powinien ustalić z należytą starannością planowaną liczbę zamówień tego samego rodzaju, które zamierza nabyć, i oszacować ich łączną wartość, niezależnie od tego, czy zamierza je nabyć jednorazowo w ramach jednego postępowania, czy też sukcesywnie w ramach odrębnych postępowań. Jeżeli zatem udzielane zamówienia mają to samo przeznaczenie, te same komponenty i istnieje możliwość ich uzyskania u jednego wykonawcy, to mamy wówczas do czynienia z jednym zamówieniem. Prowadzenie przez zamawiającego kilku oddzielnych postępowań w celu realizacji jednego zamówienia jest zatem uprawnione, jednak każde z postępowań powinno być prowadzone zgodnie z przepisami właściwymi dla wartości całości zamówienia. Istotne jest, że ustalenie wartości zamówienia dotyczy planowanych przez zamawiającego czynności udzielenia zamówienia w częściach. Oznacza to, że zamawiający precyzyjnie wie, co chce nabyć, jednakże ze względów organizacyjnych, ekonomicznych podejmuje decyzję o podzieleniu zamówienia na części. Podjęcie decyzji o wyodrębnieniu i udzielaniu zamówienia wyodrębnionego jest wynikiem wcześniejszego planu zamawiającego. Sąd uznał za prawidłowe i przekonywające stanowisko organu, że usługi objęte projektem, jako usługi szkoleniowe, stanowiły usługi jednorodzajowe pod względem przedmiotowym. Wbrew stanowisku skarżącego tożsamość przedmiotowa nie oznacza, że zamówienia muszą dotyczyć szkoleń o dokładnie tej samej tematyce. Poszczególne szkolenia różnią się tematycznie, ich zawartość merytoryczna jest odmienna, ale nie wyklucza to, że stanowią usługę tego samego rodzaju. Dla stwierdzenia tożsamości przedmiotowej wystarczy tożsamość rodzaju usług i jednakowe przeznaczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1751/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Usługi stanowią bowiem szkolenia zawodowe, mające na celu zdobycie, podwyższenie, uzupełnienie kwalifikacji zawodowych uczestników projektu (por. Krótki opis projektu, pkt C.7 wniosku). Jako cel szczegółowy projektu ujęto we wniosku poprawioną sytuację osób w wieku aktywności zawodowej na rynku pracy (pkt C.1 wniosku). Nie ulega zatem wątpliwości, że wnioskiem objęte są szkolenia pełniące taką samą funkcję społeczno-gospodarczą, są bowiem powiązane z punktu widzenia założeń organizacyjnych realizowanego przez stronę projektu. Biorąc natomiast pod uwagę szeroko rozwinięty, dzięki funduszom unijnym, rynek szkoleniowy w Polsce, przyjąć należało, że szkolenia mogły być zrealizowane przez jednego wykonawcę w zbliżonym okresie czasu. Nie ma przy tym znaczenia, że szkolenia te różniły się tematycznie, tworzyły one bowiem funkcjonalną całość. Dotyczyły podobnych zagadnień (obejmowały szkolenia zawodowe), miały być realizowane w zbliżonych warunkach, dla podobnej grupy osób, miały tę samą funkcję i przeznaczenie. W przypadku zamówienia objętego kontrolowanymi przez IZ umowami zlecenia o numerach 11a[...], 11[...], 9[...], 20[...] 7a[...] były wręcz identyczne (chodziło o szkolenie pn. "Prawo jazdy kat. B" lub "Prawo jazdy kat. D"). Nie ma też znaczenia, że szkolenia te miały się odbywać w różnych miejscowościach. Teren realizacji projektu miał bowiem obejmować całe województwo pomorskie. Podkreślić należy, że na etapie planowania zamówień (szkoleń zleconych) w projekcie, skarżący dysponował wiedzą, że będzie zamawiać usługi w zakresie szkoleń. Typ szkoleń został określony na poziomie wniosku o dofinansowanie jako szkolenia zawodowe, których wspólnym celem było podniesienie umiejętności zawodowych uczestników projektu pod kątem zdiagnozowanych potrzeb tychże uczestników oraz potrzeb lokalnych pracodawców. Jedynie tematyka, która wynikać miała z przeprowadzonych diagnoz z udziałem specjalisty ds. rekrutacji i szkoleń, nie była odgórnie określona na poziomie wniosku o dofinansowanie. Założenia projektu, co do ilości i rodzaju szkoleń opisane zostały jednak w treści wniosku o dofinansowanie. Wszystkie przewidziane do zamówienia usługi były szkoleniami zawodowymi skierowanymi do jednorodnej grupy docelowej. O ile kody Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) – określone rozporządzeniem (WE) nr 2195/2002 Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie Wspólnego Słownika Zamówień (CPV) (Dz. U. UE L z 2002 r., nr 340, s. 1), mają zastosowanie jedynie pomocniczo w przypadku szacowania wartości zamówień, to należało mieć na uwadze, że usługi szkolenia zawodowego objęte są jednym kodem CPV 80530000-8, co do zasady zaś sumowaniu podlegają wartości poszczególnych modułów o tym samym kodzie CPV ze względu na tożsamość przedmiotową. Strona planując zakup usług szkoleń zawodowych w projekcie, w przypadku wątpliwości, jak należy łączyć przedmiotowo zamówienia, mogła posiłkować się podziałem zawartym w CPV. W świetle przyjętych na gruncie Prawa zamówień publicznych kierunków wykładni przepisów dotyczących szacowania wartości zamówienia, na aprobatę zasługiwało stanowisko organu, że zaplanowane do realizacji usługi (szkolenia zawodowe) wyszczególnione w budżecie projektu zarówno w poz. 1 jak i w poz. 14 o wartości przekraczającej próg 50.000 zł, a dotyczące wynagrodzenia wykonawcy za szkolenia zawodowe zarówno własne (zadanie nr 1), jak i szkolenia zawodowe zlecone (zadanie nr 3) są tożsame funkcjonalnie - mają bowiem na celu zapewnienie uczestnikom projektu szkoleń aktywizujących zawodowo. Możliwe było udzielenie zamówienia na ww. usługi szkoleniowe w tym samym czasie, albowiem wszystkie szkolenia zaplanowane w ramach projektu są bowiem zaplanowane i przewidziane do realizacji w tym samym czasie (tj. w okresie realizacji projektu). Biorąc pod uwagę fakt, że skarżący we wniosku przewidział określoną liczbę szkoleń zawodowych, należy stwierdzić, że już na etapie planowania budżetu projektu skarżący miał pełną świadomość o przewidywanym, ostatecznym koszcie usług szkoleniowych, którego łączna wartość (przekraczająca 50.000 zł netto) obligowała go zgodnie z umową i Wytycznymi dotyczącymi udzielania zamówień do zastosowania zasady konkurencyjności przy udzielaniu zamówienia, bez względu na to, czy dokonał jego podziału na odrębne postępowania. Twierdzenia skarżącego, że nie był w stanie przewidzieć rodzaju poszczególnych szkoleń oraz tego, kto i kiedy zostanie na takie szkolenie skierowany, nie mogły być uznane za zasadne. Na aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone w tym zakresie przez organ. Istotą realizowanego przez skarżącego projektu jest bowiem konieczność dostosowania szkoleń do potrzeb uczestników projektu sprowadzającego się do przeprowadzenia procesu rekrutacji. Tak rozumiany proces rekrutacji uczestników projektu dotyczy zarówno szkoleń własnych, przy których skarżący stosował zasadę konkurencyjności, jak i szkoleń zleconych, gdzie zasada ta nie została zastosowana. Istniała zatem po zakończeniu procesu rekrutacji, realna możliwość określenia przez beneficjenta wymiaru ilościowego szkoleń, a także sprecyzowania zakresu szkoleń, jakiego będą potrzebowali uczestnicy projektu. Tym samym nie można przyjąć, że skarżący nie dysponował wiedzą pozwalającą na ustalenie rodzaju i zakresu szkoleń zawodowych. Trafny jest przy tym wniosek organu, co do możliwości wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę, a powszechną sytuacją na rynku jest realizacja szkoleń zaplanowanego w ramach tego rodzaju projektu przez jednego wykonawcę. Na rynku istnieje szeroki krąg potencjalnych wykonawców, którzy są w stanie zrealizować wszystkie zaplanowane przez beneficjenta tematy szkoleń. Skarżący twierdził, że jeżeli nie jest możliwe zlecenie prowadzenia tych szkoleń jednemu podmiotowi, nie ma możliwości udzielenia wszystkich szkoleń na podstawie jednego zamówienia z podziałem na dwie części, mimo że na rynku usług szkoleniowych funkcjonują podmioty zajmujące się organizacją szkoleń zdolne do złożenia oferty na wszystkie z ww. zamówień, pomimo ich tematycznej odmienności. Okoliczność powyższa nie została przez skarżącego wykazana. Skoro skarżący skierował swoje zapytania ofertowe do ograniczonej liczby kilku podmiotów (bez publikacji zapytania ofertowego w Bazie konkurencyjności), brak jest podstaw do stwierdzenia, że zlecenie przeprowadzenia szkoleń na rzecz jednego wykonawcy nie było możliwe. Z kolei, jak prawidłowo ustalił i wykazał organ, na terenie kraju działa wiele firm zajmujących się prowadzeniem szkoleń o szerokiej ofercie tematycznej. Oznacza to, że skarżący nie sprawdzał możliwości realizacji szkoleń u większości tego rodzaju podmiotów. Skarżący nie wykazał więc podmiotowego braku możliwości łącznej realizacji przedmiotowo tożsamych usług. W ocenie sądu skarżący mógłby zasadnie twierdzić, że na rynku nie ma podmiotów faktycznie oferujących dany przedmiot zamówienia (wszystkie szkolenia objęte projektem), gdyby zamieścił swoją ofertę w bazie konkurencyjności, dostępnej dla wszystkich zainteresowanych podmiotów, w tym potencjalnych wykonawców. Dopiero w sytuacji, gdyby na takie ogłoszenie beneficjent uzyskał jedynie oferty częściowe, mógłby rozważać dokonanie podziału zamówienia ze względu na brak podmiotów zainteresowanych realizacją wszystkich szkoleń. Nie spełnia wymogu udowodnienia braku podmiotów realizujących wszystkie szkolenia skierowanie pism do kilku podmiotów z zapytaniem o szkolenia. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków wyraźnie wskazują, że możliwe jest niestosowanie procedur określonych w wytycznych dotyczących udzielania zamówień (określonych w podrozdziale 6.5 wytycznych), kiedy w wyniku przeprowadzenia procedury określonej w sekcji 6.5.2 wytycznych (tj. procedury zakupowej przeprowadzonej zgodnie z zasadą konkurencyjności) nie wpłynęła żadna oferta, lub wpłynęły tylko oferty podlegające odrzuceniu, albo wszyscy wykonawcy zostali wykluczeni z postępowania lub nie spełnili warunków udziału w postępowaniu, pod warunkiem, że pierwotne warunki zamówienia nie zostały w istotny sposób zmienione (podrozdział 6.5 pkt 7 lit. a Wytycznych). Spełnienie tych przesłanek musi być pisemnie uzasadnione (podrozdział 6.5 pkt 9 Wytycznych). Jednocześnie Wytyczne w przypisie do pkt 7 podrozdziału 6.5. doprecyzowują, że określone w podrozdziale 6.5 pkt 7 i 8 przesłanki umożliwiające niestosowanie procedur należy interpretować biorąc pod uwagę wykładnię odpowiednich przepisów Pzp, umożliwiających zastosowanie trybu niekonkurencyjnego. Skarżący mógł zatem zgodnie z prawem dokonać podziału zamówienia na zamówienia odrębne, gdyby nie było podmiotów, które zrealizować mogły wszystkie szkolenia. Okoliczność ta winna zostać przez skarżącego, w realiach niniejszej sprawy (dotyczącej usług, których możliwość wykonania nie ogranicza się do jednego lub kilku podmiotów w kraju), wykazana wyczerpaniem trybu przewidzianego w rozdziale 6.5 pkt 7 lit. a. Wytycznych. Tryb ten nie został przez skarżącego zastosowany. Co więcej, organ zgromadził materiał dowodowy w celu zweryfikowania tezy zawartej w informacji pokontrolnej co do istnienia na rynku wielu firm szkoleniowych realizujących różne rodzaje szkoleń. Przeprowadzone dowody dodatkowo potwierdziły stanowisko organu co do uznania, że zamówienia poddane ocenie w postępowaniu spełniały przesłankę tożsamości podmiotowej, tj. na rynku występowała wielość podmiotów zdolnych do samodzielnego wykonania całości zamówienia. Beneficjent nie zdołał natomiast wykazać, że ze względu na poszczególne kategorie szkoleń, uzasadnione jest ich zlecanie w ramach odrębnych zamówień. Na rynku istnieją zatem potencjalni wykonawcy oferujący realizację wszystkich, pojedynczo zaplanowanych szkoleń w ramach projektu, i tego rodzaju usługi znajdują się w ich standardowej ofercie. Chodzi w tym przypadku o potencjalną możliwość ubiegania się o podobne rodzajowo zamówienia przez wykonawcę działającego w danej branży Jako prawidłowe w konsekwencji należało ocenić ustalenia organu, który odwołując się do regulacji Wytycznych dotyczących zamówień obowiązujących w dacie udzielania zamówień, uznał, że szkolenia zaplanowane przez skarżącego (zarówno własne jak i zlecone) do realizacji w ramach projektu spełniają wszystkie przesłanki do uznania ich za jedno zamówienie ponieważ: - zaplanowane do realizacji usługi są tożsame funkcjonalnie - mają na celu zapewnienie uczestnikom projektu szkoleń zawodowych zmierzających do ich aktywizacji zawodowej; - możliwe jest udzielenie zamówienia w tym samym czasie - wszystkie szkolenia zawodowe zaplanowane w ramach projektu są zaplanowane do realizacji w tym samym czasie (w okresie realizacji projektu); - możliwe jest wykonanie zamówienia przez jednego wykonawcę - powszechną sytuacją na rynku jest możliwość realizacji szkoleń zawodowych o różnej tematyce zaplanowanego w ramach projektu przez jednego wykonawcę. Biorąc pod uwagę kwotę zaplanowaną na realizację szkoleń zawodowych w budżecie projektu oraz wysokość wydatków rozliczonych we wnioskach o płatność, prawidłowo organ uznał, że beneficjent powinien zastosować zasadę konkurencyjności, zgodnie z regulacjami opisanymi w Podrozdziale 6.5.2 Zasada konkurencyjności, Wytycznych dotyczących zamówień. Zatem wbrew zarzutom skargi, istniały w sprawie podstawy do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Niewątpliwie bowiem beneficjent zobowiązany był realizować projekt zgodnie z umową i procedurami w niej określonymi. Zgodnie z § 20 ust. 1 umowy, beneficjent zobowiązany był do przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu w sposób zapewniający zachowanie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, na warunkach określonych w Wytycznych. W ocenie sądu konfrontacja omówionych zapisów Wytycznych i umowy o dofinansowanie z ustaleniami poczynionymi w toku postępowania doprowadziły organ do prawidłowego wniosku, że działanie skarżącego, polegające na nieprzeprowadzeniu procedury zasady konkurencyjności dla szkoleń zleconych, zaplanowanych do realizacji w ramach projektu, wyszczególnionych w budżecie projektu w poz. 14 przy łącznej wartości planowanych w projekcie szkoleń przekraczającej 50.000 zł stanowiło naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., do stosowania których zobowiązany był beneficjent. Sąd podziela zatem stanowisko organu, że sposób udzielenia zamówienia na usługi szkoleń zleconych, polegający na uznaniu każdej usługi szkoleniowej za oddzielne zamówienie istotnie ograniczył konkurencję uniemożliwiając tym samym dostęp do przedmiotowego zamówienia innym podmiotom mającym w swojej ofercie usługi szkoleniowe, które zostały zakupione przez beneficjenta pojedynczo. Wybór trybu, w jakim zostanie przeprowadzone postępowanie związane z udzieleniem zamówienia w ramach projektu powinien być poprzedzony ustaleniem z należytą starannością szacunkowej kwoty zamówienia. Powinno się to odbyć z uwzględnieniem wszelkich zamówień dodatkowych i finalnie wskazywać przybliżoną, hipotetyczną wartość planowanego zamówienia jako całości, która to wartość powinna wyznaczać właściwą procedurę udzielenia zamówienia. Sąd miał przy tym na uwadze, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych rozporządzeniu ogólnym nr 1303/2013. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej – co oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Nieprawidłowość, o której mowa w powołanym przepisie, ma miejsce zarówno w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody, jak i w sytuacji, gdy mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Celem korekt finansowych jest spowodowanie sytuacji, w której wszystkie wydatki deklarowane do finansowania ze środków unijnych będą wydatkowane zgodnie z prawem i odpowiednimi zasadami i przepisami krajowymi oraz unijnymi. Korekta finansowa jest zatem kwotą nienależnie wypłaconą ze środków budżetu UE. Wysokość korekty finansowej jest determinowana wysokością szkody poniesionej przez fundusz w związku z nieprawidłowością, w tym także szkody potencjalnej. Szkodą w interesach finansowych Unii Europejskiej jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, a nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa unijnego lub krajowego; wystarczy stwierdzenie możliwości wystąpienia "potencjalnej" szkody w budżecie Unii Europejskiej. Stwierdzenie wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15). Naruszenie procedury to realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie oraz wytycznymi będącymi dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1820/19, z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 1607/18, z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 1452/18, z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt I GSK 1384/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko organu, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 poprzez brak zastosowania zasady konkurencyjności jest prawidłowe. Organ zasadnie stwierdził, że brak zachowania zasady konkurencyjności skutkował nałożeniem korekty finansowej w wysokości 100 % wartości zamówienia. Skarżący nie zastosował bowiem obowiązującej zasady konkurencyjności przy zawieraniu umów z kontrahentami w ramach szkoleń zleconych. Niewątpliwie charakter tego naruszenia i jego waga są znaczne. W przypadku zaniechania trybu konkurencyjności dochodzi do pominięcia szeregu oferentów, co może skutkować szkodą dla budżetu unijnego, polegającą na zawarciu umów przewidujących zawyżone ceny usług. Działanie skarżącego godziło w fundamentalne dla udzielania zamówień w ramach korzystania z dofinansowania ze środków unijnych zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności - umożliwiających wydajne i skuteczne zarządzanie zasobami oraz zapewnienie dostępu do zamówień wszystkim podmiotom, będącym w stanie je zrealizować za najkorzystniejszą cenę. Możliwość powstania szkody w budżecie UE w przypadku naruszenia zasady konkurencyjności, jest oczywista. Okoliczność, że strona nie dokonała prawidłowego upublicznienia oferty, prowadziła bowiem do ryzyka pominięcia oferty najlepszej, która na skutek działań strony nie mogła zostać zgłoszona. Z uwagi na charakter stwierdzonej nieprawidłowości, związanej z naruszeniem zasady konkurencji przy udzielaniu zamówienia finansowanego ze środków unijnych, precyzyjne określenie skutków finansowych tego naruszenia nie jest możliwe. Zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy wdrożeniowej, korekty finansowej w tym przypadku dokonuje się z uwzględnieniem przepisów wydanych na podstawie ust. 13, zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego. Przepisami wydanymi na podstawie art. 24 ust. 13 ustawy wdrożeniowej są przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz.U. z 2018 r. poz. 971 ze zm.). Zgodnie § 2 tego rozporządzenia, wartość korekty finansowej związanej z nieprawidłowością indywidulaną stwierdzoną w danym zamówieniu jest równa wartości wydatków objętych współfinansowaniem UE poniesionych w ramach tego zamówienia; wartość pomniejszenia związanego z nieprawidłowością indywidualną stwierdzoną w danym zamówieniu jest równa kwocie wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach tego zamówienia. Załącznik do rozporządzenia przewiduje w lp. 1, że dla nieprawidłowości polegającej na braku publikacji ogłoszenia o zamówieniu opublikowane zgodnie z odpowiednimi przepisami (np. publikacja w Bazie konkurencyjności), kiedy jest to wymagane na podstawie właściwych przepisów, przewidziana została korekta finansowa w wysokości 100%, z możliwością jej obniżenia do 25%, gdy ogłoszenie opublikowano za pomocą innych odpowiednich środków. Ogłoszenia w odniesieniu do kontrolowanych szkoleń zleconych nie dokonano w żaden sposób, skoro umowy w tym zakresie zostały zawarte przy zastosowaniu procedury rozeznania rynku. Zgodnie zaś z § 3 ww. rozporządzenia wartość korekty finansowej lub pomniejszenia może zostać obniżona, jeżeli anulowanie całości współfinansowania UE lub całości wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach zamówienia jest niewspółmierne do charakteru i wagi nieprawidłowości indywidualnej; charakter i wagę nieprawidłowości indywidualnej ocenia się odrębnie dla każdego zamówienia, biorąc pod uwagę stopień naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji. W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał istnienia okoliczności uzasadniających odstąpienie od zastosowania podstawowej wysokości korekty finansowej na poziomie 100%. Przestrzeganie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców mają zasadnicze znaczenie przy realizacji projektów dofinansowanych z UE, zaś ich nieprzestrzeganie pociąga za sobą konieczność zastosowania korekt finansowych. Stwierdzona w sprawie nieprawidłowość polegająca na niezastosowaniu zasady konkurencyjności miała charakter naruszenia godzącego w podstawowe zasady rządzące wydatkowaniem środków unijnych i zasadnie organ nie dokonał miarkowania korekty. Przepis art. 143 ust 2 rozporządzenia ogólnego stanowi, że państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Przepis powyższy został przez organ prawidłowo zastosowany, albowiem organ wykazał, że nałożona korekta została określona z uwzględnieniem charakteru i wagi stwierdzonej nieprawidłowości, a stanowisko w tym zakresie sąd uznaje za prawidłowe. Jak już wyżej wskazano, wystąpienie nieprawidłowości skutkujące koniecznością nałożenia korekty ma postać nie tylko szkody rzeczywistej, lecz również potencjalnej. Nie sposób zatem podzielić stanowiska skarżącego, że w stanie faktycznym sprawy koniecznym było ustalenie strat finansowych powstałych w wyniku naruszeń. Wyjaśnić należy, że obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy prawa z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami. Beneficjent ponosi odpowiedzialność za skutek i nie jest potrzebne badanie stopnia zawinienia takiego podmiotu. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK1862/12 (LEX nr 1497875) odpowiedzialność prawna w finansach publicznych ma charakter obiektywny i nie może być wyłączona nawet w przypadku braku zawinienia. Beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt C-240/03). W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości, a wobec wystąpienia opisanej nieprawidłowości zgodnie z art. 207 ust. 8 u.f.p. organ był obowiązany do odzyskania od beneficjenta środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.p.f. Jednocześnie w stanie faktycznym sprawy nie zaistniały przesłanki do żądania przez stronę stwierdzenia nadpłaty co do zwróconej kwoty na podstawie art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 o.p. Sąd uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podjął wystarczające kroki do wyjaśnienia sprawy, zebrał i rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiał dowodowy, a następnie dokonał jego właściwej oceny (art. 80 k.p.a.). Z kolei przepis art. 81a § 1 k.p.a dotyczy, jak z niego wprost wynika, wątpliwości w zakresie stanu faktycznego, co w sprawie nie ma miejsca. Stan faktyczny jest bezsporny i przez stronę niekwestionowany. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie było podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Za niezasadne sąd uznał także zarzuty naruszenia prawa materialnego, organ bowiem dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował unormowania zarówno art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013, jak również art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 72 § 1 pkt 1 o.p. sąd miał na uwadze, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analizując wystąpienie nieprawidłowości w udzielaniu zamówień w ramach projektu realizowanego z udziałem środków europejskich, odnosił się do stwierdzonych naruszeń, nie sformułował natomiast wniosku, jakoby dobrowolne uiszczenie należności przez skarżącego stanowiło, czy też mogło stanowić, podstawę do uznania jej za świadczenie należne. Uznanie dokonanego przez skarżącego świadczenia za należne stanowiło wynik stwierdzenia dopuszczenia się przez skarżącego naruszeń, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w z. z art. 184 u.f.p. w zw. z art. 2 ust. 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia ogólnego. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.