III SA/Gd 452/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 5 września 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej zwanej: "k.p.a."), art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), Prezydent Miasta postanowił przyznać B. G. zasiłek celowy z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków od dnia 1 września 2016 r. od dnia 30 września 2016 r. w kwocie 80 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, iż dochód strony nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Uwzględniając poczynione ustalenia, postanowiono przyznać pomoc we wnioskowanej formie. Ustalając wysokość przysługującego świadczenia, stosownie do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, wzięto pod uwagę, uprawnienia, zasoby i możliwości strony oraz możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. MOPR w G. dysponuje obecnie ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych i nie jest w stanie zabezpieczać wszystkich zgłaszanych potrzeb. Kwota przypadająca na jedno środowisko na 2016 r. wynosi średnio 482,47 zł, co miesięcznie daje kwotę 40,21 zł. Strona złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji twierdząc, że przyznane świadczenie jest zbyt małe, wcześniej przyznano pomoc w wysokości 100 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Decyzje podejmowane w zakresie przyznania zasiłku celowego mają charakter uznaniowy. To oznacza, że organ ma prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ośrodek pomocy ma objąć pomocą wszystkich, którzy spełniają warunki do jej otrzymania i udzielając pomocy, musi uwzględnić swoje możliwości finansowe. Nadto zasiłek celowy nie jest przyznawany na pokrycie pełnych comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Z aktualizacja rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że B. G. ma 60 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest bezdzietnym kawalerem. Posiada wykształcenie techniczne kierunek elektryk oraz wyższe teologiczne. Bierny zawodowo, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z możliwością podjęcia pracy w warunkach chronionych. Od wielu lat leczy się z powodu rwy kulszowej, nadciśnienia, cukrzycy. Wielokrotnie leczony sanatoryjnie i w szpitalach rehabilitacyjnych. Jest sprawny fizycznie. Nie posiada uprawnień do renty. Mieszka samotnie w dwupokojowym mieszkaniu o powierzchni 47 m2. Utrzymuje się z pomocy MOPR w G. w formie zasiłku stałego w kwocie 604 zł miesięcznie, zasiłków celowych oraz w formie usług opiekuńczych. Strona spełnia kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania środków z pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium pomoc została przyznana stosownie do ustalonej sytuacji materialno-bytowej strony oraz możliwości finansowych MOPR w G. W miesiącu wrześniu 2016 r. stronie została udzielona pomoc w postaci: zasiłku celowego w kwocie 80 zł oraz zasiłku na zakup żywności w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych i nie jest u stanie zabezpieczać wszystkich zgłaszanych potrzeb. Pomoc w kwocie 80 zł nie jest zaniżona w stosunku do średnich wysokości przyznawanych miesięcznie zasiłków celowych innym osobom. Ponadto to strona winna dołożyć starań w celu poprawy swojej sytuacji finansowej poprzez wykorzystanie wszelkich możliwości, w tym przede wszystkim poprzez indywidualne aktywne poszukiwanie pracy bądź korzystanie z wszelkich zaproponowanych przez ośrodek czy Powiatowy Urząd Pracy form aktywizacji zawodowej co do ofert pracy w warunkach chronionych. Podsumowując organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu i brak podstaw do jej uchylenia, w szczególności nie przekracza granic uznaniowości i nie nosi cech dowolności. Nie zamyka ona również stronie możliwości otrzymania dodatkowej pomocy z opieki społecznej. B. G. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że przyznane świadczenie nie starczyło na wszystkie niezbędne lekarstwa oraz na zakup ciśnieniomierza . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. skarżący podtrzymał skargę twierdząc, że jest zmuszony do zakupu leków ze środków przeznaczonych na inne cele. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2017r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 września 2016 r., którą przyznano B. G. (dalej jako - "strona" lub "skarżący") świadczenie pieniężne na częściowe pokrycie kosztu zakupu leków. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja nie była decyzją odmowną lecz przyznawała stronie pomoc w ww. wysokości. Jednak kwota udzielonej pomocy była w ocenie skarżącego za niska. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej dalej "ustawą". Przepis art. 39 ust. 1 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, strona prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Mieszka w zadłużonym lokalu komunalnym. Skarżący ma na stałe orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, na stałe pozostaje pod opieką lekarza. Otrzymuje zasiłek stały w wysokości 604 zł. Korzysta także z usług opiekuńczych. Poza sporem było w sprawie, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, m.in. w postaci zasiłków celowych. Podkreślenia wymaga, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 39 ust. 1 ustawy sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ, rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 624/07). Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. W ocenie Sądu, w omawianej sprawie zostały poddały ocenie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów przejazdu na turnus rehabilitacyjny, uwzględniając przy tym wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie oraz rozmiaru przyznanej pomocy. Organy rozpoznając żądanie skarżącego i wydając zaskarżone rozstrzygnięcia przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu, jak również - w sposób jak najbardziej uzasadniony - zwróciły uwagę na fakt, iż skarżący również należy do beneficjentów pomocy społecznej i korzysta regularnie ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Wskazano ponadto, że w analizowanej sprawie skarżący otrzymał łączną pomoc w wysokości przekraczającej średnią wysokość udzielanych świadczeń (zwłaszcza na leki). Zdaniem Sądu kontrolowane decyzje - zarówno co do prawa udzielenia wnioskowanej pomocy, jak też rozmiaru przyznanej pomocy - zostały należycie uzasadnione a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego przyznając skarżącemu zasiłek celowy na wskazany cel w orzeczonej wysokości. Organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o przyznaniu świadczeń we wnioskowanym zakresie decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącego, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżącego zarzutów należy zauważyć, że sam fakt spełnienia kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w określonej wysokości (czy też kontynuacja przyznania świadczenia w określonej wysokości). Jak bowiem wskazano, organy rozstrzygając wniosek biorą pod uwagę nie tylko sytuację zdrowotną, dochodową osoby uprawnionej ale także możliwości finansowe konkretnego ośrodka z uwzględnieniem liczby osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej w danym rejonie. Należy pamiętać, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, a zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są zatem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych organy pomocy są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14). Na zakończenie rozważań trzeba zaznaczyć, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż skarżący jest objęty pomocą ośrodka (zasiłek stały, zasiłki celowe, usługi opiekuńcze) i korzysta z tej pomocy systematycznie. Ponadto, w tym samym dniu, tj. 5 września 2016 r. organ I instancji przyznał również skarżącemu w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 - 2020" świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 100 zł. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).