III SA/Gd 453/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności oddala skargę. Decyzją z dnia 5 września 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - dalej zwanej: "k.p.a."), art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 39 ust. 1 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 930), § 1, § 2, § 3 i § 6 uchwały nr LVIII/1452/14 Rady Miasta [...] z dnia 30 października 2014 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego w zakresie dożywiania na lata 2015-2020, Prezydent Miasta postanowił przyznać B. G. świadczenie pieniężne na zakup żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 100 zł od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 października 2016 r., W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, iż dochód strony nie przekracza 150 % kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. ustalonego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, które dla jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 951 zł. Uwzględniając te ustalenia postanowiono przyznać pomoc we wnioskowanej formie. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. MOPR w G. dysponuje obecnie ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych i nie jest w stanie zabezpieczać wszystkich zgłaszanych potrzeb. Kwota przypadająca na jedno środowisko na 2016 r. wynosi średnio 482,47 zł, co miesięcznie daje kwotę 40,21 zł. Strona złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji kwestionując wysokość przyznanego wsparcia oraz podnosząc, że środki te będzie musiała spożytkować na zakup leków. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Decyzje podejmowane w zakresie przyznania zasiłku celowego mają charakter uznaniowy. To oznacza, że organ ma prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Ośrodek pomocy ma objąć pomocą wszystkich, którzy spełniają warunki do jej otrzymania i udzielając pomocy, musi uwzględnić swoje możliwości finansowe. Nadto zasiłek celowy nie jest przyznawany na pokrycie pełnych comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Z aktualizacja rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że B. G. ma 60 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest bezdzietnym kawalerem. Posiada wykształcenie techniczne kierunek elektryk oraz wyższe teologiczne. Bierny zawodowo, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z możliwością podjęcia pracy w warunkach chronionych. Od wielu lat leczy się z powodu rwy kulszowej, nadciśnienia, cukrzycy. Wielokrotnie leczony sanatoryjnie i w szpitalach rehabilitacyjnych. Jest sprawny fizycznie. Nie posiada uprawnień do renty. Mieszka samotnie w dwupokojowym mieszkaniu o powierzchni 47 m2. Utrzymuje się z pomocy MOPR w G. w formie zasiłku stałego w kwocie 604 zł miesięcznie, zasiłków celowych oraz w formie usług opiekuńczych. Strona spełnia kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania środków z pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium pomoc została przyznana stosownie do ustalonej sytuacji materialno-bytowej strony oraz możliwości finansowych MOPR w G. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych na realizację zasiłków celowych i nie jest u stanie zabezpieczać wszystkich zgłaszanych potrzeb. Pomoc w kwocie 100 zł nie jest zaniżona w stosunku do średnich wysokości przyznawanych miesięcznie zasiłków celowych innym osobom. W świetle przepisów powoływanej ustawy pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, tj. uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osób objętych systemem świadczeń. W większości nie może pokryć wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawców. Podsumowując organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu i brak podstaw do jej uchylenia, w szczególności nie przekracza granic uznaniowości i nie nosi cech dowolności. Nie zamyka ona również stronie możliwości otrzymania dodatkowej pomocy z opieki społecznej. B. G. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że przyznane świadczenie nie starczyło na wszystkie niezbędne lekarstwa oraz na zakup ciśnieniomierza . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. skarżący podtrzymał skargę twierdząc, że jest przyznana pomoc jest zbyt niska, nadto zmuszony jest do zakupu leków ze środków przeznaczonych na inne cele. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 września 2016 r., którą przyznano B. G. świadczenie pieniężne (zasiłek celowy) na zakup żywności w kwocie 100 zł na okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 października 2016 r. Okoliczność przyznania skarżącemu pomocy w wysokości 100 zł jest bezsporna. Istota sporu sprowadza się do zakwestionowania przez stronę skarżącą wysokości udzielonej pomocy. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej dalej "ustawą". Przepis art. 39 ust. 1 ustawy stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Trzeba zaznaczyć, że z treści uchwały Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 -2020" (tekst jednolity: M.P. z 2015 r., poz. 821; dalej jako: "Program") wynika, że jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Program jest elementem polityki społecznej państwa w zakresie wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym, poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach, poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży oraz kształtowania właściwych nawyków żywieniowych. Pkt V.1 Programu wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Poza sporem było w sprawie, że skarżący spełniał wymagane kryterium dochodowe. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, w tym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, skarżący - urodzony w 1957 r., prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Mieszka w zadłużonym lokalu komunalnym. Skarżący ma na stałe orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, na stałe pozostaje pod opieką lekarza. Cierpi z powodu licznych schorzeń neurologicznych, rwy kulszowej, cukrzycy, nadciśnienia oraz zespołu psychoorganicznego. Otrzymuje zasiłek stały w wysokości 604 zł. Korzysta także z usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednakże wyręczanie strony w zaspokajaniu wszelkich potrzeb życiowych, lecz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, w tym w postaci zasiłków celowych. Rację mają organy orzekające dowodząc uznaniowości w przyznaniu wspomnianego świadczenia. Co nadto istotne, przy przyznawaniu świadczeń na dożywianie z odwołaniem się do wskazanego powyżej Programu mają zastosowanie ogólne przepisy ustawy o pomocy społecznej (m.in. art. 2 i 3), a także przepis art. 39 tej ustawy, regulujący zasady przyznawania zasiłków celowych. Decyzje w sprawie udzielenia pomocy w zakresie dożywiania, wydawane na podstawie powołanych przepisów mają charakter uznaniowy (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 3009/13). Orzekając zatem w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Co istotne, uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi (nawet przy wsparciu ze strony administracji rządowej), a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje przy tym organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich potrzeb osób wnioskujących. Podkreślenia wymaga, że przyznawane świadczenie nie służy zaspakajaniu wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, ale ma umożliwić przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych przy czynnej współpracy osób wnioskujących. Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów kwalifikujących do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia musi mieć bowiem na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 624/07). Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby. W ocenie Sądu, w omawianej sprawie zostały poddane ocenie okoliczności od jakich uzależnione mogło być udzielenie skarżącemu pomocy w formie świadczenia z przeznaczeniem na zakup żywności, uwzględniając przy tym wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej w tej formie oraz rozmiaru przyznanej pomocy. Organy rozpoznając żądanie skarżącego i wydając zaskarżone rozstrzygnięcia uwzględniły zarówno możliwości finansowe organu, jak również – w sposób jak najbardziej uzasadniony - zwróciły uwagę na fakt, iż skarżący również należy do beneficjentów pomocy społecznej i korzysta regularnie ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej. Wskazano ponadto, że w analizowanej sprawie skarżący otrzymał łączną pomoc w wysokości przekraczającej średnią wysokość udzielanych świadczeń. Dodatkowo należy zauważyć, że w dniu 1 września 2016 r. organ pierwszej instancji wystawił na rzecz skarżącego "Skierowanie do otrzymania pomocy żywnościowej w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020 współfinasowanego z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD)". Zdaniem Sądu kontrolowane decyzje - zarówno co do prawa udzielenia wnioskowanej pomocy, jak też rozmiaru przyznanej pomocy - zostały należycie uzasadnione a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego przyznając skarżącemu świadczenie pieniężne na zakup żywności w orzeczonej wysokości. Organom orzekającym w sprawie nie można postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o przyznaniu świadczeń we wnioskowanym zakresie decydowała obiektywna ocena sytuacji życiowej skarżącego, jak również możliwości finansowe konkretnego ośrodka pomocy społecznej. Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżącego zarzutów należy zauważyć, że sam fakt spełnienia kryteriów przez osobę ubiegającą się o pomoc, w tym o zasiłek celowy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w określonej wysokości (czy też kontynuacja przyznania świadczenia w określonej wysokości). Jak bowiem wskazano, organy rozstrzygając wniosek biorą pod uwagę nie tylko sytuację zdrowotną, dochodową osoby uprawnionej ale także możliwości finansowe konkretnego ośrodka z uwzględnieniem liczby osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej w danym rejonie. Należy pamiętać, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, a zatem tylko w tak wyznaczonych granicach muszą i mogą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są zatem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy. Z uwagi zaś na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych organy pomocy są upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia (zob. w tej materii: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14). Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż skarżący jest objęty pomocą ośrodka (zasiłek stały, zasiłki celowe, usługi opiekuńcze) i korzysta z tej pomocy systematycznie. Ponadto, w tym samym dniu, tj. 5 września 2016 r. organ I instancji przyznał również skarżącemu zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 80 zł. Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).