III SA/Gd 457/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie : WSA Alina Dominiak, NSA Marek Gorski (spr.), Protokolant: Hanna Tarnawska, , po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 28 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 24 maja 2004 r. nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącej od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej na podstawie art. 138 § l pkt 1 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132 poz. 1234), w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tj:Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) utrzymał w mocy decyzje Dyrektora Zakładu Karnego z dnia 24 maja 2004 r. o odmowie przyznania S. Ł. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że S. Ł. w dniu 2 marca 2004 r. złożyła u Dyrektora Zakładu Karnego oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Następnie Dyrektor jednostki postanowił o zawieszeniu postępowania. S. Ł. złożył zażalenie, w wyniku którego Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia 5 maja 2004 r. uchylił postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dyrektor Zakładu Karnego ponownie rozpatrzył sprawę i decyzją nr [...] z dnia 24 maja 2004 r. nie potwierdził spełnienia przez S. Ł. warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ponieważ nie posiada lokalu mieszkalnego w myśl art. 89. ust. l ustawy o Służbie Więziennej. Stwierdził również, że takie stanowisko jest zbieżne ze stanowiskiem Biura Prawnego Centralnego Zarządu Służby Więziennej wyrażonego w piśmie [...] z dnia 28 stycznia 2004 r. S. Ł. złożył od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że organ I instancji odniósł się do faktu posiadania lokalu a pominął kwestię zajmowania lokalu. Zwróciła uwagę, że pojęcie zajmowania nie jest zdefiniowane w obowiązujących przepisach regulujących sprawy mieszkaniowe funkcjonariuszy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że na podstawie art. 88 ust. l ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 4 ust. l rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r., równoważnik przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza. Strona w oświadczeniu przyznała, że zamieszkuje w K. w lokalu nr [...] przy ul. [...], który jest własnością W. M. W oświadczeniu brak jest natomiast informacji o tytule prawnym na podstawie, którego zajmuje lokal. Wzór oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza, określony został w załączniku do powoływanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z wzorem, S. Ł. powinna podać tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ustawodawca określił wzór oświadczenia mieszkaniowego, zobowiązując stronę do podania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stwierdzenie S. Ł., że zajmuje lokal na podstawie tytułu prawnego: "INNE" związane jest z nie posiadaniem przez nią tytułu prawnego do lokalu a tym samym brakiem możliwości spełnienia warunków do otrzymania przedmiotowego świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom S. Ł. nie sposób rozdzielić pojęcia zajmowania użytego w art. 88 ust. l ustawy o Służbie Więziennej od pojęcia posiadania użytego w art. 89 ust. l ustawy. Ażeby coś zajmować należy to posiadać, czyli mieć w faktycznym władaniu (z tytułem prawnym czy też bez). Jak wynika z wcześniejszych postępowań administracyjno-prawnych wszczynanych w związku z oświadczeniami i wnioskami strony, nie posiada ona lokalu mieszkalnego, dlatego też korzysta ze świadczenia finansowego przysługującego z tytułu braku lokalu określonego w art. 89 ust. l ustawy. Nie można remontować czegoś, czego się nie posiada (zajmuje). S. Ł. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagała się uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 75 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Skarżąca twierdzi, że organy obu instancji naruszyły art. 7 k.p.a. w ten sposób, że odnoszą się do faktu posiadania, a nie zajmowania lokalu jak wymienia wprost art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz wzór oświadczenia mieszkaniowego. Niezrozumiałe jest stwierdzenie organu w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 czerwca 2004 r. "Stwierdzenie Pana K. Ł., że zajmuje lokal mieszkalny na podstawie tytułu prawnego: INNE związane jest z nie posiadaniem przez niego tytułu prawnego do lokalu, a tym samym brakiem możliwości spełnienia warunków do otrzymania wzmiankowanego równoważnika". To wskazuje, że organy oparły swoje decyzje o stworzony przez siebie nieprawdziwy stan faktyczny sprawy dotyczący posiadania lokalu. Należałoby w tej kwestii opowiedzieć się za stosowanym w postępowaniu administracyjnym zakazem rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony (glosa do wyroku NSA z dnia 18 stycznia 1988 r. III SA 964/87). Nieprawdziwe są ustalanie, że skarżąca otrzymała równoważnik z tytułu braku lokalu określony w art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Organy I i II instancji odmówiły tego świadczenia i sprawa oczekuje na rozpatrzenie w sądzie administracyjnym. Odmówienie wiarygodności podanych danych w oświadczeniu mieszkaniowym nie powinno nastąpić bez uprzedniego wezwania skarżącej do uzupełnienia podanych danych lub ich sprecyzowania. (wyrok NSA z dnia 23 września 1998 III SA 2792/97). W dalszej kolejności skarżąca zarzuca organowi naruszenie art. 75 § 1 k.p.a polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodu poprzez dowolne przyjęcie założonej przez siebie hipotezy stanu faktycznego (wpisanie w oświadczeniu tytułu prawnego: "INNE" związane jest z nie posiadaniem przez nią tytułu prawnego). Przepisy dotyczące przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego nie wymagają potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu, a uprawnienia ustalane są na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Podane w oświadczeniu skarżącej dane w zakresie zajmowania lokalu mieszkalnego w K. przy ul. [...], są zgodne z istniejącym stanem faktycznym oraz określeniami wymienionymi w obowiązującym druku, adekwatnymi do sytuacji. Skarżąca zajmuje lokal W. M. na podstawie umowy użyczenia. Zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym, nie oznacza jednakże dowolności mocy i wiarygodności dowodu. Z treści uzasadnienia organu II instancji wynika, że nie dopełniono obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz przekroczono granice swobodnej oceny dowodu, co stanowi wadę postępowania wpływającą w sposób istotny na wynik sprawy i jest podstawą uchylenia skarżonej decyzji. Ponadto organ II instancji nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Organ jedynie ogólnikowo rozważał posiadanie i zajmowanie lokalu - kluczowej sprawy odwołania oraz szerzej ustosunkował się do mało istotnego zarzutu podniesionego w odwołaniu tj. czy skarżącej było znane stanowisko Biura Prawnego CZSW. Organ nie rozważył następujących zarzutów: - oceny zebranego materiału dowodowego, - wykładni zastosowanych przepisów w kontekście zajmowania lokalu, - oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, - wyjaśnienia, dlaczego organ dany przepis zastosował do przedstawionych ustaleń. Zaskarżaną decyzją organ naruszył art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Organy I i II instancji oceniły zebrany materiał dowodowy jednostronnie w odniesieniu do posiadania lokalu, a nie zajmowania zgodnie z dyspozycją art. 88 ust. 1 wskazanej ustawy. Mimo, że jak twierdzi organ II instancji nie sposób rozdzielić pojęcia zajmowania użytego w art. 88 ust. 1 ustawy od pojęcia posiadania użytego w art. 89 ust. 1. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej nie podał wykładni zastosowanych przepisów. Ustalenie uprawnienia opisanego w art. 88. ust. 1 ustawy powinno odnosić się do kryterium zajmowania lokalu a uprawnienie opisane w art. 89 ust. 1 do posiadania lokalu. Zdaniem skarżącej stanowisko zajęte przez organ I i II instancji jest sprzeczne z art. 21 ust. 1 pkt. 32 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych z dnia 26 lipca 1991 (tj:Dz.U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.), który pozwala podatnikowi w zwolnieniach przedmiotowych na dokonanie odliczeń z tytułu poniesionych wydatków na remont i modernizację lokalu mieszkalnego, zajmowanego na podstawie tytułu prawnego. W przypadku wspólnego opodatkowania dochodów z mężem skarżąca może dokonać odliczeń z tytułu poniesionych wydatków na remont lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy użyczenia, a zgodnie z wydanymi decyzjami przez organy obu instancji nie spełnia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W polskim prawie obowiązuje zasada racjonalnego ustawodawcy, więc skoro do ustawy o Służbie Więziennej nie wprowadzono ograniczeń do uprawnienia przewidzianego w art. 88 ust. 1 w kwestii zajmowania lokalu, to znaczy, że wolą ustawodawcy nie było ich wprowadzać. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga jest zasadna. Art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis mówi o funkcjonariuszu, który zajmuje lokal mieszkalny, natomiast nie wspomina o tytule prawnym do zajmowanego lokalu. Także rozporządzenie wykonawcze Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie określa zamkniętego katalogu tytułów prawnych do lokalu, które uprawniają do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Ustalony w rozporządzeniu wzór oświadczenia mieszkaniowego przewiduje, że tytułem prawnym może być własność, przydział-decyzja administracyjna, umowa najmu, inne. Ze sformułowań tego wzoru należy wywieść wniosek, że podstawą zajmowania lokalu mieszkalnego może być dowolny tytuł prawny w tym np. użyczenie. Dopuszczalne wydaje się także wpisanie w oświadczeniu, że zajmuje się lokal bez tytułu prawnego. Zdaniem Sądu jedynym warunkiem, który musi spełniać funkcjonariusz ubiegający się o równoważnik za remont mieszkania jest zajmowanie lokalu mieszkalnego. Przy czym zajmowanie zgodnie z twierdzeniami skarżącej nie należy utożsamiać z posiadaniem. Zajmowanie jest wyrażeniem nie zdefiniowanym ściśle w przepisach powoływanej ustawy ale szerszym niż posiadanie. Postępowanie administracyjne w sprawie równoważnika za remont winno koncentrować się na ustaleniu okoliczności zajmowania lokalu, jeżeli są wątpliwe. Poza tym sformułowanie "za remont zajmowanego lokalu" nie oznacza konieczności przedstawienia rachunków lub innych dokumentów, które świadczą o faktycznym wydaniu równoważnika na remont mieszkania. Podobnie przeznaczenie tego świadczenia na inne cele nie jest podstawa do zwrotu równoważnika przez funkcjonariusza. Taki zwrot oznacza jedynie powiązanie świadczenia z zajmowaniem lokalu i założony przez ustawodawcę cel przyznania świadczenia. Zważywszy na cel świadczenia oraz treść tego przepisu trzeba uznać, że w przypadku małżeństwa funkcjonariuszy, którzy osobno występują o równoważnik pieniężny za remont tego samego lokalu, świadczenie może być wypłacone tylko jednemu z nich. Sąd stoi na stanowisku, że przyznanie przedmiotowego równoważnika można wiązać tylko z zajmowaniem lokalu. Natomiast nie można odmawiać jego przyznania na tej podstawie, że małżonek funkcjonariusza lub on sam otrzymuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania. Są to świadczenia niezależne, które mogą przysługiwać łącznie. Jeżeli równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jest świadczeniem zastępczym (rekompensatą) w stosunku do prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 85 u.S.W. to nie ma powodu, żeby jego przyznanie blokowało otrzymanie dodatkowego świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy w toku postępowania ustalono, że funkcjonariusz zajmuje wskazany lokal. Przeciwny tok rozumowania prowadziłby do sytuacji, w której funkcjonariusz otrzymujący równoważnik za brak mieszkania byłby po raz drugi ograniczany w kwestii świadczeń mieszkaniowych. Po pierwsze zamiast świadczenia w postaci lokalu mieszkalnego dostawałby ekwiwalent pieniężny po wtóre nie miałby prawa do równoważnika za remont mieszkania. Każdemu innemu funkcjonariuszowi, wobec którego zrealizowano prawo do lokalu mieszkalnego równoważnik za remont przysługuje. Co więcej, przepisy ustawy ani rozporządzenia zastosowane w niniejszej sprawie nie zabraniają wypłaty równoważnika za remont osobie która otrzymuje równoważnik za brak mieszkania. Sąd rozumie pewną sprzeczność logiczną w brzmieniu przepisów art. 89 ust. 1 i 88 ust. 1 u.S.W., które posługują się zwrotem odpowiednio "nie posiadają" oraz "zajmowanego lokalu", podnoszoną przez organ. Trzeba jednak mieć na uwadze znaczenie przepisów w kontekście całości unormowań rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej a zwłaszcza fakt, że świadczenie z art. 89 ust. 1 u.S.W. odpowiada nie zrealizowanemu prawu do lokalu albo inaczej mówiąc jest zastępczą realizacją tego prawa. Organy odmawiające przyznania równoważnika za remont powołują się na okoliczność, że skarżąca otrzymuje równoważnik pieniężny za brak mieszkania. Z akt tej sprawy oraz sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą III SA/Gd 217/04 wynika, że świadczenie z tytułu braku mieszkania otrzymuje mąż skarżącej, który również jest funkcjonariuszem więziennym a nie sama skarżąca. W związku z tym, co zostało wyżej stwierdzone nie ma to jednak istotnego znaczenia, gdyż jest to równoznaczne z przyznaniem tego świadczenia S. Ł. W niniejszej sprawie organy bez podstawy prawnej przyjęły, że nie można przyznać równoważnika za remont funkcjonariuszowi, który nie posiada tytułu prawnego. Jak słusznie zauważyła skarżąca z wpisu "INNE" w oświadczeniu mieszkaniowym w żaden sposób nie da się wywieść, że nie posiada ona tytułu prawnego do lokalu. W kwestii tytułu do lokalu organy nie podjęły żadnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest to tym bardziej zastanawiające, że zarówno organ jak i skarżąca nawiązują do zagadnienie tytułu prawnego do lokalu. Cały materiał dowodowy zebrany przez organy w sprawie ogranicza się do nieprawidłowo wypełnionego oświadczenia mieszkaniowego skarżącej oraz kolejnych decyzji i odwołań zaistniałych w sprawie. Sąd uznał, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie wystarczającym do orzekania oraz dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów nie zajmując się w ogóle sprawą zajmowania przez funkcjonariusza lokalu. Organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 k.p.a. Powinny, bowiem wystąpić do skarżącego o sprecyzowanie zapisów w oświadczeniu mieszkaniowym. Przedmiotowe oświadczenie nie zawiera kategorii zajmowanego lokalu ani informacji o podstawie zajmowanego lokalu, co z kolei prowadziło do dowolności w interpretacji jego zapisów. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.