III SA/Gd 459/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie NSA Jacek Hyla, WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 czerwca 2011 r. nr [...]; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. R. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na R. R. prowadzącego działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej pod nazwą "A" S.C. W. R. i R. R., karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Decyzja została wydana na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (zwanej dalej ustawą) oraz załącznika do tej ustawy, zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia 14 marca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 14 marca 2011 r. w B. na ul. [...] zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki Volkswagen nr rej. [...] wraz z przyczepą kierowany przez Ł. Ś. Przedmiotowy zespół pojazdów o d.m.c. wynoszącej 5.490 t. wykonywał transport drogowy z ładunkiem samochodów osobowych na trasie B.-K. Zgodnie z wyjaśnieniami kierowcy podjął on ładunek od innego przewoźnika, któremu zepsuło się auto i nie mógł dalej kontynuować transportu. Kierowca nie okazał do kontroli wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Transport był wykonywany przez przedsiębiorców R. R. i W. R. działających w ramach spółki cywilnej. Organ ustalił, że R. R. nie posiada aktualnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy ani licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego. Wymierzając karę organ kierował się treścią art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1 ustawy w związku z art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Jako niezasadne organ uznał zarzuty strony, że prowadzona działalność gospodarcza nie obejmuje usług transportowych, a wykonywanie czynności pojazdem specjalnym pomocy drogowej, nie podlega ustawie o transporcie drogowym. W ocenie organu był to transport drogowy wykonywany pojazdem specjalnym przystosowanym do przewozu rzeczy, który podlegał regulacjom ustawy o transporcie drogowym. Potwierdza to oferta handlowa przedsiębiorcy zamieszona w Internecie oraz wpis do ewidencji działalności gospodarczej obejmujący transport drogowy towarów. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że posiada stosowne zlecenie na usunięcie awarii pojazdu oraz jej skutków. Ponadto pojazd do 3,5 tony nie podlega ustawie o transporcie drogowym. Kwestionowała także nałożenie kary oddzielnie (dwiema decyzjami) na dwóch wspólników spółki cywilnej oraz wykorzystanie informacji ze strony internetowej jako dowodu w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Przepis art. 87 ust. 1 ustawy stanowi, że podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu obowiązany jest posiadać przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. wypis z licencji. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Stosownie do załącznika do ustawy - lp. 1.1, wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000 zł. W dniu kontroli zatrzymanym do kontroli pojazdem wykonywany był transport drogowy ładunku w postaci aut osobowych. Przewożone pojazdy zostały zakupione w Wielkiej Brytanii w dniach 8 i 9 marca 2011 r. Z zeznań kierowcy wynika, że dostał polecenie od pracodawcy aby udać się do B. i przetransportować auta osobowe. Przeładował auta od innego przewoźnika na stacji benzynowej, gdyż tamtemu zepsuło się auto. Strona w toku postępowania wyjaśniającego twierdziła, że wykonywała zlecenie usunięcia skutków awarii pojazdu. Wyłączenie o jakim stanowi art. 3 ust 2 pkt 4 ustawy dotyczy usuwania skutków awarii, a nie wykonywania transportu drogowego pojazdem zastępczym. Faktycznie strona nie przewoziła pojazdu, który uległ awarii, przewoziła jedynie ładunek. W związku z tym należy stwierdzić, że nie może powoływać się skutecznie na to wyłączenie. Podobne stanowisko wyrażane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 10 października 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 694/05, baza Lex nr 217441). Ponadto organ odwoławczy zauważył, że strona wykonywała przewóz zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 5.490 t., w związku z tym przewóz ten został zakwalifikowany jako transport drogowy. W wyroku z dnia 17 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1102/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że na potrzeby ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów, która nie może przekraczać 3,5 t., sumuje się całkowitą dopuszczalną masę pojazdu samochodowego oraz przyczepy (baza Lex nr 276563). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że za przedsiębiorców uznaje się wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Tym samym spółka cywilna została wyłączona z kręgu przedsiębiorców, a podmiotem praw i obowiązków są jej wspólnicy. Podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania licencji. Każdy wspólnik spółki cywilnej prowadzącej działalność w zakresie transportu drogowego powinien legitymować się licencją. Licencja jest uprawnieniem osobistym w sferze stosunków publicznoprawnych, decyzją administracyjną, wydawaną na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. W ocenie organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy w sposób wystarczający potwierdza wykonywanie przez stronę transportu drogowego rzeczy. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. R. R. domagał się jej uchylenia. Zarzucił decyzji wadliwe stosowanie ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności nie zastosowanie art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, że w chwili kontroli usuwano skutki awarii, co wymagało rozładowania uszkodzonego ładunku w celu przewiezienia samego uszkodzonego pojazdu. Nawet przyjmując krzywdzącą decyzję o nałożeniu kary to organ winien wydać jedną decyzję, a nie dwie decyzje dla poszczególnych wspólników wymierzające kary po 8.000 zł. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 sierpnia 2011 r., która utrzymała w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 czerwca 2011 r., nakładającą na R. R., wspólnika spółki cywilnej "A" S.C. W. R. i R. R., karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz.874 ze zm.) oraz Ip.1.1 załącznika do tej ustawy. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Stosownie do załącznika do tej ustawy - lp. 1.1, wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8.000 zł. Na wstępie rozważań należy wskazać, że poza sporem pozostaje okoliczność, że również w stosunku do drugiego wspólnika spółki cywilnej – W. R. decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 1 czerwca 2011 r. została nałożona kara pieniężna w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji i decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (skarga, dotycząca tej decyzji była przedmiotem postępowanie przed tut. Sądem sygn. akt III SA/Gd 458/11). Bezspornym w sprawie było, że R. R. i W. R. są wspólnikami spółki cywilnej: "A" AUTO S.C. W. R. i R. R., a miejscem prowadzenia przez niech działalności gospodarczej jest K. Poza sporem było, że nałożenie kar pieniężnych było następstwem kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 14 marca 2011 r. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się przede wszystkim do udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy prawidłowe było działanie organu nakładające kary pieniężne na każdego ze wspólników spółki cywilnej za wykonanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji odrębnymi decyzjami? Zdaniem Sądu, na powyższe pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań trzeba wskazać, że organ zajął odmienne stanowisko w przedmiocie uprawnienia do nałożenia kar pieniężnych w stosunku do każdego ze wspólników spółki cywilnej. Organ powołał się m.in. na regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym oraz ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, a także na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08, lex 488085. Organ podkreślił, że każdy wspólnik prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego w ramach spółki cywilnej powinien legitymować się licencją, co miałoby uzasadniać nałożenie odrębnych kar pieniężnych oddzielnymi decyzjami. Jednak takiego stanowiska organu nie można podzielić, z przyczyn wskazanych poniżej. Okoliczność, że każdy ze wspólników spółki cywilnej powinien posiadać licencję, a w świetle ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. Nr 220, poz.1447 z późn. zm.) jest traktowany jako oddzielny przedsiębiorca w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej, nie jest równoznaczna z uprawnieniem organu do odrębnego ich ukarania. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GKS 1134/11, pub. NSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, nawiązując do stanowiska NSA zawartego w uchwale z dnia 15 października 2008 r., wymóg posiadania przez każdego wspólnika licencji na wykonywanie transportu "wcale nie oznacza zanegowania wspólnego działania w tym zakresie. Uznania, że skoro każdy z nich musi posiadać odrębną licencję, to w istocie każdy ze wspólników z osobna wykonuje transport drogowy. W konsekwencji każdy z nich podlega odrębnemu ukaraniu". Jak trafnie wywodził dalej Naczelny Sąd Administracyjny - "spółka cywilna, choć nie jest odrębnym podmiotem prawa, oznacza zobowiązanie się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego (art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. Nr 16, poz.93 ze zm.), a więc do wspólnego działania, które należy traktować jako jedno działanie dwóch lub więcej wspólników, nie zaś jako sumę ich działań indywidualnych. W konsekwencji przewóz wykonywany w ramach spółki cywilnej jest jednym przewozem podlegającym zarachowaniu łącznie na rzecz wszystkich wspólników, a nie przewozem każdego z nich z osobna. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa o ukaranie za naruszenie przepisów o transporcie drogowym podczas wykonywania transportu drogowego w ramach spółki cywilnej jest jedną sprawą administracyjną dotyczącą wspólnego naruszenia (naruszeń) dokonywanych podczas jednego wspólnego przewozu". Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni powyższe stanowisko. Ponadto w świetle obowiązującego prawa i utrwalonego orzecznictwa nie ma wątpliwości co do tego, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. To wspólnicy spółki cywilnej, wykonujący przewóz drogowy, posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez organ. Z tego też tytułu są oni stroną - wielopodmiotową - postępowania administracyjnego wszczętego w związku ze stwierdzonymi w czasie kontroli naruszeniami. Stosownie do przepisów ustawy o transporcie drogowym organy prowadzą jedno postępowanie w sprawie stwierdzonych naruszeń czyniąc stosowne ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę do dokonania oceny prawnej i wydania jednego rozstrzygnięcia w sprawie w postaci decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie było prowadzone postępowanie w stosunku do dwóch wspólników spółki cywilnej. Ta okoliczność nie uzasadnia, jak błędnie przyjęły organy wydania w tym postępowaniu dwóch odrębnych decyzji w odniesieniu do każdego z wspólników spółki cywilnej (oddzielnie). Należy zauważyć, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 16 marca 2011 r. w wobec obu wspólników W. R. i R. R. (vide: - k.11), w wyniku którego wydano dwie decyzje. Skoro jednak przewóz był wykonywany przez W. R. i R. R. - wspólników spółki cywilnej – "A" S.C. W. R. i R. R., to rozstrzygnięcie o nałożeniu kary za stwierdzone naruszenie winno być objęte jedną decyzją adresowaną do obu wspólników, w tym skarżącego. Wydanie dwóch odrębnych decyzji jest naruszeniem zasady, że organ po przeprowadzeniu postępowania w stosunku do osób mających w tym postępowaniu przymiot strony rozstrzyga sprawę w drodze decyzji adresowanej do stron. Treść zaskarżonych decyzji, jak i poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji, opierających się na tym samym stanie faktycznym wskazuje, że zostały wydane one odrębnie w stosunku do każdego ze skarżących wspólników spółki. Nie można również nie zauważyć, że w zaistniałej sytuacji postępowanie organów doprowadziło do naruszenia dyspozycji przepisu art. 92 ust. 2 pkt 1) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł - w odniesieniu do kontroli drogowej. Niewątpliwie w dniu 14 marca 2011 r. doszło do kontroli drogowej, a poczynione podczas tej kontroli ustalenia doprowadziły do nałożenia na każdego ze wspólników kar pieniężnych w wysokości po 8.000 zł dla każdego z nich. W sumie zatem w oparciu o jedną kontrolę wymierzono karę pieniężną w kwocie 16.000 zł. Tym samym górna granica kary określona w przywołanym powyżej przepisie ustawy została przekroczona. Podsumowując powyższe rozważania należy uznać, że nieprawidłowym było wydawanie dwóch decyzji i nakładanie dwóch odrębnych kar pieniężnych. Organ powinien w ramach jednej kontroli wydać jedną decyzję administracyjną, której adresatami będą wymienieni z imienia i nazwiska wspólnicy spółki cywilnej (decyzja zaś winna zostać doręczona każdemu ze wspólników). Decyzja administracyjna powinna być prawidłowo skierowana do obu wspólników, albowiem obaj wspólnicy posiadają status strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez organ. Przyjęcie innego stanowiska, prowadziłoby do utrwalenia błędnej praktyki, zgodnie z którą ilość decyzji, a co za tym idzie ilość nałożonych kar pieniężnych w ramach jednej kontroli odpowiadałaby liczbie wspólników w spółce cywilnej. Niezależnie od powyższych wywodów, należy wskazać, że skarżący we wniesionej skardze, jak i w odwołaniu podnosił, że wykonywany przewóz miał na celu usunięcie skutków awarii (co najpierw wymagało rozładowania ładunku w celu przywiezienia uszkodzonego pojazdu), a przewóz pojazdu załadowanego ładunkiem takim jak pojazdy, nie sposób inaczej wykonywać jak specjalistycznym pojazdem pomocy drogowej. Ponadto wskazywał na dokument zlecający usunięcie awarii. I tak, w aktach sprawy znajduje się dokument "Zlecenie usunięcia skutków awarii zespołu pojazdów" z dnia 14 marca 2011 r. (a więc z tej samej daty, co dokonana kontrola drogowa). Z jego treści wynika, że T. R. zlecił przedmiotowej spółce cywilnej usunięcie skutków awarii zespołu pojazdów na trasie B. – K., przy czy przewóz miał być wykonywany autopomocą (- k. 26). Do tego dokumentu organy w swoich rozważaniach nie odniosły się w żadnej mierze, choć przyjęły, że przewóz nie był wykonywany w ramach usuwania awarii. Dokument ten, niewątpliwie nie jest obojętny dla oceny charakteru wykonywanego przewozu. Ponadto koreluje on z zeznaniami świadka Ł. Ś., który podniósł m.in., że "zgodnie z poleceniem mojego szefa przeładowałem od innego przewoźnika na stacji benzynowej w B., gdyż jemu posuło się auto do przewozu rzeczy i nie mógł dalej kontynuować transportu (vide: - k.3v.). Z załączonych do akt informacji internetowej wynika również, że spółka świadczy pomoc drogową i posiada specjalistyczny pojazd (vide: - k. 33 i 30). Dlatego wobec przywołanych powyżej okoliczności za przedwczesne należy uznać stanowisko organu, dotyczące wyłączenia, o którym stanowi przepis art. 3 ust. 2 pkt 4) ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem do przewozów drogowych wykonywanych w ramach usuwania skutków awarii lub wypadków pojazdami pomocy drogowej - stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Dopiero bowiem analiza i ocena wszystkich zgromadzonych materiałów dowodowych w sprawie pozwoli organowi na prawidłową ocenę rodzaju wykonywanego przewozu. Podkreślić w tym miejscu należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaniechanie wyjaśnienia powyższych okoliczności powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponieważ organ przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie trzecim wyroku Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że wykonanie wadliwej i uchylonej decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę. W punkcie drugim wyroku orzeczono zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.