III SA/Gd 460/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 11 września 2013 r. w przedmiocie rozbiórki pomnika postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu W. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W dniu 11 września 2013 r. Rada Miejska podjęła stanowisko w sprawie rozbiórki pomnika zlokalizowanego na [...] w B. w którym wyraziła pogląd, że rozbiórka pomnika znajduje uzasadnienie wobec braku możliwości zapewnienia warunków jego dalszego bezpiecznego użytkowania. Pismem z dnia 24 lutego 2014 r. W. K. wezwał Radę Miasta do uchylenia powyższego stanowiska z dnia 11 września 2013 r. i podjęcia konkretnych czynności z uwagi na zaistnienie działań na szkodę jego oraz lokalnej społeczności. Wezwał również Burmistrza do przywrócenia stanu właściwego pomnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 350/14 odrzucił skargę W. K., wniesioną na stanowisko Rady Miejskiej z dnia 11 września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 3368/14 uwzględnił skargę kasacyjną W. K., uchylając powyższe postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał m. in. , że z mocy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm. ), dalej: "u.s.g"., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach wznoszenia pomników. Ta kompetencja obejmuje podejmowanie uchwał o budowie pomnika, o przeniesieniu istniejącego pomnika w inne miejsce, jego remoncie lub rozbiórce. "Decyzja" rady gminy podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. winna przybrać formę uchwały. Sąd pierwszej instancji nie rozważył należycie, czy stanowisko Rady Miejskiej w sprawie rozbiórki pomnika nosi cechy uchwały rady gminy, jaka była procedura podjęcia tego stanowiska, czy odbyło się posiedzenie Rady Miejskiej, jaki był porządek obrad tego posiedzenia , czy sporządzony został protokół i czy zamiar rozbiórki pomnika był poddany pod głosowanie i jaki był wynik tego głosowania. Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienia bez uprzedniego wyjaśnienia powyższych kwestii i bez zażądania od organu stosownych dokumentów. NSA wskazał też, że aprobata dla zamiaru likwidacji pomnika oznaczać może podjęcie "decyzji" o jego rozbiórce. W takiej sytuacji konieczne jest rozważenie, czy powyższe stanowisko nosi znamiona uchwały, czy podjęty akt stanowi obejście przepisów prawa. NSA podkreślił, że W. K. w skardze domagał się nie tylko uchylenia stanowiska Rady Miejskiej z dnia 11 września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika, lecz także wniósł skargę na zaniechanie Rady Miejskiej w odniesieniu do podjęcia uchwały zobowiązującej Burmistrza Miasta do przywrócenia pomnika do właściwego stanu. Zaskarżone postanowienie odnosi się jedynie do części skargi W. K.. NSA wskazał ponadto, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył sprawy w aspekcie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - skarga na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jak i art. 101a tej ustawy, zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Sprawy, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. są sprawami z zakresu administracji publicznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy skargi skarżącego zostały rozdzielone - do odrębnego rozpoznania wyłączono skargę, dotyczącą bezczynności Rady Miejskiej w sprawie podjęcia uchwały dotyczącej przywrócenia pomnika do właściwego stanu, która została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2015 r. sygn. akt III SAB/Gd 23/15. Skarga kasacyjna od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2063/16. W niniejszej sprawie, dotyczącej stanowiska Rady Miejskiej z dnia 11 września 2013 r. w sprawie rozbiórki pomnika zlokalizowanego na [...] w B. skarżący wskazał, że stanowisko to stanowi obejście prawa, że cala procedura powinna być powtórzona, a on skargę wnosi w interesie społecznym oraz w swoim interesie jako mieszkaniec. Organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi normują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.). Z uwagi na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 3368/14 , przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgromadzone zostały dokumenty dotyczące podjęcia przedmiotowego "stanowiska" : pismo w sprawie zwołania sesji Rady Miejskiej w B. na dzień 11 września 2013 r., protokoły z posiedzeń komisji Rady Miejskiej , protokół z sesji Rady Miejskiej z dnia 11 września 2013 r. , wyciąg z tego protokołu z wynikami głosowania , lista obecności radnych na sesji w dniu 11 września 2013 r., statut Gminy. Z dokumentów tych wynika, że przedmiotowe "stanowisko" zostało podjęte na sesji rady w dniu 11 września 2013 r. Sesję te poprzedziły posiedzenia wszystkich komisji Rady i projekt "stanowiska" był na nich prezentowany. Uchwalenie "stanowiska" znalazło się w porządku obrad sesji, było ono na niej przedmiotem dyskusji i zostało poddane pod głosowanie. "Stanowisko" to zostało podjęte w głosowaniu jawnym stosunkiem głosów 13 za, 2 przeciw, 3 wstrzymujące się. Mając na uwadze treść tych dokumentów należy uznać, że przedmiotowe stanowisko zostało podjęte w trybie przewidzianym do podejmowania uchwał. Stanowisko to zostało zaopiniowane przez komisje Rady, ujęte w porządku obrad sesji rady, poddane pod głosowanie i przyjęte zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu Rady w głosowaniu jawnym, czyli w trybie przewidzianym dla podejmowania uchwał, określonym statutem Gminy. Jest więc ono uchwałą Rady Miejskiej z zakresu administracji publicznej. Sprawy dotyczące budowy pomników, przeniesienia ich w inne miejsce, remontu lub rozbiórki określone art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 466 ze zm. ) są sprawami z zakresu administracji publicznej, na co wskazał NSA w postanowieniu z dnia 10 marca 2015 r. Zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ( dalej u.s.g.) skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Jak wynika z powyższego przepisu, ze skargą do sądu administracyjnego na uchwały organu gminy może wystąpić skutecznie osoba, która wykaże , że uchwałą tą naruszono jej interes prawny lub uprawnienie. Wnoszący skargę "musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną ( a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie (...) Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna ( akt stosowania prawa)" ("Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 808). "Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga zaś zmiana w sytuacji prawnej skarżącego" ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 333/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie omawianego przepisu przysługuje osobom, które wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego ( por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r. , SK 30/02 OTK-A 2003, nr 8 , poz. 84 i z dnia 16 września 2008 r. , SK 76/06, OTK-A 2008, nr 7, poz.121). Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika więc, że interes prawny powinien być konkretny i realny; związek między indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. Należy wobec tego wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływające negatywnie na sytuację prawną strony skarżącej. Wobec powyższego należało rozważyć, czy skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. W skardze skarżący wskazał, że działania Rady są karygodne i działają na jego szkodę i lokalnej społeczności. Na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. wskazał natomiast jedynie, że wystąpił do sądu ze skargą w interesie społecznym oraz we własnym interesie, jako mieszkaniec B.. Podał ponadto, że sam był kiedyś rzemieślnikiem, a pomnik , którego uchwała dotyczy, wzniesiony został przez "rzemiosło bytowskie". Skarżący nie powołał się na żaden przepis prawa materialnego. W ocenie Sądu ze wskazywanych przez skarżącego okoliczności jak też i całokształtu okoliczności sprawy nie sposób wywieść wniosku, że jakikolwiek interes prawny bądź uprawnienie skarżącego zostały naruszone przedmiotową uchwałą. Sama przynależność do wspólnoty samorządowej nie może być źródłem interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest wyrażenie poglądu w kwestii rozbiórki pomnika. Fakt, że pomnik zlokalizowany jest na terenie gminy, w której mieszka skarżący nie jest źródłem żadnych praw skarżącego ani nie nakłada na niego żadnych obowiązków ( por. też "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. Pawła Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis , Warszawa 2007, str. 720, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04 ). Skarżący, który sam wniósł skargę, nie może też skutecznie powoływać się na fakt, że działa w interesie społecznym. Także twierdzenie skarżącego, że był rzemieślnikiem ( abstrahując nawet od możliwości wskazania konkretnego przepisu prawa w tym zakresie ) nie może wykreować interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego naruszonego przedmiotową uchwałą, bowiem interes prawny osoby skarżącej musi istnieć w chwili wnoszenia skargi, być interesem aktualnym i realnym. W ocenie Sądu skarżący nie przedstawił takiego rodzaju okoliczności (argumentu), które mogłyby świadczyć o naruszeniu przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia, którego istota także powinna być skonkretyzowana (sprecyzowana). Pozostałe twierdzenia i zarzuty skarżącego odnoszą się do samej uchwały, sposobu jej podjęcia i jej treści, czyli są zarzutami merytorycznymi. Jednak z uwagi na to, że nie można uznać, by skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego czy uprawnienia, nie jest możliwa ocena zarzutów skarżącego, dotyczących legalności zaskarżonej uchwały. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozwala na merytoryczną ocenę twierdzeń , zawartych w skardze. W toku niniejszego postępowania do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2015 r., poz.658), w art. 58 w § 1 po pkt 5 dodany został pkt 5a. Z uwagi na treść art. 2 przywołanej ustawy zmieniającej , przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , w brzmieniu nadanym m.in. przez art. 1 pkt 19- 32 ustawy zmieniającej, stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Z tych względów w niniejszej sprawie zastosowanie mieć będzie przepis art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a. który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Nadmienić jedynie należy, że nawet w przypadku, gdyby podzielić pogląd, że zaskarżone "stanowisko" nie może być uznane za uchwałę z uwagi na wady procedowania, to i tak skarżący musiałby wykazać naruszenie jego interesu prawnego bądź uprawnienia, aby można było dokonać oceny zarzutów o charakterze merytorycznym. Przepis art. 101 a ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę ( pkt 1 postanowienia). Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócono skarżącemu uiszczony wpis sądowy ( pkt 2 postanowienia).