III SA/Gd 460/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Protokolant Starzy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uznania zasiłku stałego za świadczenie nienależnie pobrane i jego zwrot uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 października 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia 27 października 2016 r. Prezydent Miasta ustalił, że zasiłek stały pobrany przez A. O. za okres od 1 stycznia 2015 r. do 30 listopada 2015 r. w łącznej kwocie 4.261,28 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi do dnia 31 grudnia 2016 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że dochód strony uległ zmianie od grudnia 2014 r., o czym strona nie poinformowała organu. Po uzyskaniu informacji o zmianie sytuacji dochodowej strony organ I instancji w dniu 27.10.2016 r. wydał odrębną decyzję uchylającą kwotę zasiłku stałego. Jednocześnie wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia, że świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi. Organ ustalił, że zasiłek stały wypłacony w okresie od 01.01.2015 r. do 30.11.2015 r. w kwocie 4.261,28 zł ( różnica między zasiłkiem wypłaconym a należnym) stanowi świadczenie nienależnie pobrane i jako takie podlega zwrotowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 marca 2017r., po rozpatrzeniu odwołania A. O., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty zwrotu nienależnie pobranego zasiłku stałego, tj. do dnia 31.12.2016 r. i określiło datę zwrotu do dnia 30 czerwca 2017 r.; w pkt 2 - uchyliło zaskarżoną decyzję w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzyło postępowanie; w pkt 3 - w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że bezsprzecznie strona nie poinformowała organu I instancji o uzyskaniu od dnia 1.09.2014 r. dochodu - dodatku kombatanckiego, miesięcznie - najpierw w kwocie 403,48 zł; od 1.03.2015 r. – 404,08 zł ; od 1.05.2015 r. – 40,28 zł ; od 1.03.2016 r. – 405,53 zł i od 1.05.2016 r. – 406,02 zł. Wypłaty dodatku dokonywano raz na kwartał. Informacje o fakcie, terminie i kwotach uzyskanych przez stronę z tytułu dodatku kombatanckiego organ uzyskał w listopadzie 2015 r. z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, co potwierdziła informacja z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26.11.2015 r. Ustalono, że strona już we wrześniu 2014 r., w czasie pobierania zasiłku stałego, uzyskała dochód mający wpływ na wysokość przyznanego prawa do tego zasiłku. Kwota zasiłku stałego winna być zmniejszona o kwotę otrzymywanego dodatku kombatanckiego. Brak wiedzy organu o fakcie pobierania przez stronę dodatku kombatanckiego wpływającego na wysokość zasiłku stałego spowodował, iż w okresie od dnia 1.01.2015 r. do dnia 30.09.2015 r. wypłacano stronie zasiłek stały w wysokości 529,00 zł miesięcznie, a w październiku i listopadzie 2015 r. – w wysokości 604 zł. Wysokość pomocy od dnia 1.01.2015 r. do dnia 30.09.2015 r. powinna wynosić 138,52 zł miesięcznie, a od 1.10.2015 r. do dnia 31.10.2016 r. - 230,52 zł miesięcznie. Nadpłata wypłaconego stronie zasiłku stałego w tym okresie wyniosła 4.261,28 zł. Zatem, zgodnie z art. 98 ustawy o pomocy społecznej , świadczenie nienależnie pobrane podlegało zwrotowi. Organ odwoławczy stwierdził, że nie zaistniały podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z treścią art. 108 k.p.a. W tym zakresie należało uchylić zaskarżoną decyzję. A. O. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie: ̶ art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że pobrane świadczenie było świadczeniem nienależnym, w sytuacji gdy organ był poinformowany o posiadanym przez świadczeniobiorcę statusie kombatanta oraz o tym, że będzie się starać o przyznanie mu dodatku kombatanckiego; organ z urzędu winien wiedzieć, iż sytuacja taka nastąpi wraz z ukończeniem przez niego 60 lat; ̶ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący wskazał, że nie poinformował o przyznaniu mu dodatku kombatanckiego uznając, że jego sytuacja jest organowi znana. Wcześniej bowiem informował, że będzie ubiegał się o przyznanie dodatku kombatanckiego po ukończeniu 60 roku życia. Był przekonany, iż organ podjął decyzję o wypłacie świadczenia mając wiedzę o jego sytuacji finansowej. Zarzucił, że pracownik organu nie uprzedził go, że musi informować organ o fakcie otrzymania dodatku. Nie wiedział też, że dodatek taki ma wpływ na wysokość zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. , poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, ale nie z powodów w niej wskazanych. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), zwana dalej "ustawą", w art. 37 ust. 1 pkt 1 stanowi, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W myśl art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy, w przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Przepis art. 109 ustawy stanowi, że osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 16 ustawy, określenie "świadczenie nienależnie pobrane" oznacza świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Organy ustaliły, że skarżący , który został pouczony o obowiązku informowania organu o zmianie sytuacji dochodowej i majątkowej , nie poinformował organu o uzyskaniu od dnia 1 września 2014 r. dodatku kombatanckiego. Informację o tym fakcie organ uzyskał w listopadzie 2015 r. z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a następnie z ZUS. Ustaleniom tym skarżący w istocie nie przeczy. Twierdzi natomiast, że pobrane przez niego świadczenia nie są nienależnie pobrane, bowiem informował organ, że będzie starać się o przyznanie mu dodatku kombatanckiego, wobec czego organ miał wiedzę o sytuacji skarżącego. Ze stanowiskiem takim zgodzić się nie można. Na osoby , które są beneficjentami pomocy społecznej ustawa nakłada pewne obowiązki. Jednym z nich jest obowiązek działania w przypadku , gdy dochodzi do zmiany w sferze osobistej i majątkowej osoby , pobierającej świadczenia z pomocy społecznej. Obowiązek ten dotyczy informowania o już zaszłej zmianie w sytuacji osobistej czy majątkowej, nie zaś o zamiarze podjęcia w przyszłości działań, zmierzających do uzyskania takiej zmiany. Skoro skarżący nie poinformował organu o tym, że na skutek swych starań uzyskał dodatek kombatancki, nie dopełnił obowiązku nałożonego na niego przepisem art. 109 ustawy, o którego treści został poinformowany. Stanowisko skarżącego w omawianym zakresie nie zasługuje na akceptację. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że pobrane świadczenia są świadczeniami nienależnie pobranymi. Nie zasługuje na aprobatę także stanowisko skarżącego, że dodatkowo powinien zostać poinformowany o konieczności powiadomienia o uzyskaniu dodatku kombatanckiego. Przepis art. 109 ustawy wystarczająco informuje o obowiązkach osób korzystających z pomocy społecznej. Ewentualny brak wiedzy skarżącego, że dodatek kombatancki ma znaczenie dla wysokości otrzymywanego przez niego świadczenia nie zwalniał skarżącego z konieczności poinformowania organu o otrzymaniu przysporzenia majątkowego. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowały przepis art. 98 i art. 104 ustawy. Zgodnie z art. 98 ustawy, świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. W myśl przywołanego przepisu art. 104 ust. 4 tej ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Jak wynika z treści art. 98 ustawy, art. 104 ust. 4 tej ustawy stosuje się odpowiednio. W sytuacji odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania, zgodnie z zasadami wykładni należy rozważyć, czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie, należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego zastosowanie. Ogólne zasady pomocy społecznej, w tym zasada kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ich ochroną, przemawiają za zastosowaniem wprost tej normy ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1863/07 , wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 517/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 stycznia 2011 r. , sygn. akt II SA/Gd 874/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2016r., sygn. akt III SA/Gd 602/16 , Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organ w toku postępowania obowiązany jest stosownie do art. 104 ust. 4 ustawy zbadać, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu (tak też NSA i WSA w Gdańsku w powołanych powyżej wyrokach). Wymagać to będzie ustalenia w ramach tego samego postępowania, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Zatem rozpoznając i rozstrzygając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia organy zobowiązane były do zastosowania art. 104 ust. 4 ustawy. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji do kwestii tej w ogóle się nie odniósł. Z akt sprawy nie wynika także, aby przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zbadania sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego pod kątem wystąpienia przesłanek, o jakich mowa w art. 104 ust. 4 ustawy. Z kolei organ odwoławczy , odnosząc się do treści odwołania , w którym skarżący wskazał na swą trudną sytuację życiową i materialną, pouczył skarżącego o możliwości odstąpienia od zwrotu należności, ich umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia ich na raty, na skutek wniosku strony bądź pracownika socjalnego. Podkreślić należy - i jednocześnie wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym - że postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest jednym postępowaniem, a nie dwoma odrębnymi postępowaniami , wszczynanymi w oparciu o art. 98 ustawy (z urzędu po ustaleniu nieprawdziwych danych lub zatajeniu przez stronę sytuacji materialnej) oraz na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy (na wniosek pracownika socjalnego lub strony). Skoro więc organy nie dokonały w omawianym zakresie żadnych ustaleń i nie rozważyły możliwości odstąpienia od żądania zwrotu, umorzenia , odroczenia terminu płatności czy rozłożenia należności na raty, wydane przez nie decyzje są wadliwe, a stwierdzone naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione powyżej uwagi oraz ocenę prawną. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań.