III SA/Gd 460/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu P.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 16 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej oddala sprzeciw. P. S. (dalej jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "Dyrektor") nr [...] z dnia 16 maja 2018 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "Kierownik") nr [...] z dnia 16 listopada 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia 16 listopada 2016 r. Kierownik ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 11.073,06 zł. Dnia 20 stycznia 2017 r. organ odwoławczy wydał postanowienie w sprawie niedopuszczalności odwołania, wskazując w uzasadnieniu, że doręczenie skarżonej decyzji nastąpiło z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, co stanowi o braku przedmiotu zaskarżenia, bowiem decyzja ta pozostawała poza obrotem prawnym. Następnie w dniu 20 marca 2018 r. Kierownik wysłał na adres pełnomocnika Skarżącego decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej wydaną w dniu 16 listopada 2016 r., w której jako adresata wskazano pełnomocnika Skarżącego. Od przedmiotowej decyzji pełnomocnik Skarżącego wniósł odwołanie. Decyzją z dnia 16 maja 2018 r. Dyrektor uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu, organ odwoławczy, przywołując treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), stwierdził, że do sprawy będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 96a-96n ustawy w brzmieniu nadanym ww. ustawą zmieniającą. Dyrektor wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej przyznanej na mocy decyzji z dnia 22 sierpnia 2006 r. nastąpiło z dniem 1 lipca 2016 r. Organ I instancji błędnie wskazał w treści zawiadomienia, że postępowania wszczęto w dniu 5 kwietnia 2016 r., bowiem akta sprawy na to nie wskazują. Kierownik zawiadomieniem wydanym w dniu 19 lutego 2018 r., w ocenie organu odwoławczego, jedynie ponownie poinformował stronę o toczącym się już postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej przyznanej na mocy decyzji z dnia 22 sierpnia 2006 r. W treści tego zawiadomienia również wskazał, iż zostało ono wszczęte w dniu 5 kwietnia 2016 r., niemniej nie ma to znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie ma to odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Nie można zatem uznać, aby doszło do wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie ustalenia w/w kwoty do zwrotu, bowiem faktycznie do takiego wszczęcia nie doszło. Kolejno Dyrektor wskazał, że w myśl art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W myśl art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Organ odwoławczy wskazał, że stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwie Skarżący. W decyzji z dnia 16 listopada 2016 r. (doręczonej w dniu 21 marca 2018 r.) wskazano jako jej adresata ustanowionego w sprawie pełnomocnika Skarżącego, co było równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron postępowania. Dyrektor stwierdził, że strona wprawdzie ma prawo działania przez pełnomocnika, ustanowienie jednak przez stronę pełnomocnika nie oznacza, że wynikające dla niej z przepisów prawa materialnego obowiązki obciążają pełnomocnika. Decyzja organu I instancji jest zatem obarczona bezwzględną wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ wskazał, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. gdyż, organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 K.p.a. Zatem organ odwoławczy zobowiązany był podjąć rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. uchylić skarżoną decyzję skierowaną do ustanowionego w sprawie pełnomocnika i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem umożliwienia Kierownikowi skierowania pierwotnej decyzji z dnia 16 listopada 2016 r. wydanej w toku wszczętego w dniu 1 lipca 2016 r. postępowania administracyjnego, do Skarżącego, będącego adresatem tej decyzji jako strona postępowania administracyjnego i doręczeniu jej ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji naruszenia przez Kierownika przepisów prawa materialnego, a konkretnie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1220), jak również rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzenia oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz.U. L 316 z 2 grudnia 2009, str. 65). Zdaniem Skarżącego zasadne w niniejszej sprawie było uchylenie decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego. W związku z faktem, że wszczęcie postępowania nastąpiło w 2018 r., to decyzja w jego ramach nie mogła pochodzić z 2016 r. Na gruncie obowiązujących przepisów nie można żądać od Skarżącego zwrotu kwoty renty strukturalnej, gdyż wyłączną przyczyną wszczęcia postępowania był błąd organu, który wbrew obowiązkowi nie zawiesił Skarżącemu wypłaty renty strukturalnej. Dalsza część uzasadnienia przedstawia argumentację na poparcie ww. stanowiska, z odniesieniem się do stosownych przepisów prawa materialnego. Skarżący zarzucił także, że organ nieprawidłowo pouczył o przysługującej stronie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zamiast o sprzeciwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu należy też podkreślić, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) – zwana dalej: "ustawą nowelizującą" – która wprowadziła do p.p.s.a. zmiany polegające na dodaniu rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, zatem miały do niej zastosowanie nowe przepisy p.p.s.a. Jak wynika zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 649/17; WSA w Gorzowie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 18/13). Przepis art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 138 § 2b K.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 K.p.a.). Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien zatem wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. Przy czym zaakcentować należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). W ocenie Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył w żadnym zakresie regulacji zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. i trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne (dotyczące ustalenia Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej przyznanej na mocy decyzji z dnia 22 sierpnia 2006 r.) wszczęto w dniu 1 lipca 2016 r. Nie zostało ono zakończone wydaną w dniu 16 listopada 2016 r. decyzją przez Kierownika, bowiem ta – z uwagi na doręczenie jej na ręce strony, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika – nie weszła do obrotu prawnego. Powyższe zasadnie stwierdził organ odwoławczy w postanowieniu z dnia 20 stycznia 2017 r. Kolejno, organ I instancji, podjął próbę zakończenia prowadzonego postępowania poprzez doręczenie ww. decyzji z dnia 16 listopada 2016 r. na ręce pełnomocnika Skarżącego. Powyższe miało miejsce w dniu 21 marca 2018 r. Sąd podziela tym samym stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji błędnie w dniu 19 lutego 2018 r. ponownie poinformował o wszczęciu tego samego postępowania administracyjnego dot. ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej przyznanej na mocy decyzji z dnia 22 sierpnia 2006 r., chociaż faktycznie do wszczęcia nowego postępowania nie doszło. Poprzednio prowadzone postępowanie było bowiem nadal w toku. Wbrew zarzutom sformułowanym w sprzeciwie, nie doszło do wszczęcia postępowania w 2018 r. Jednakże, jak słusznie skonstatował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, ponowne doręczenie decyzji z dnia 16 listopada 2016 r. zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W decyzji tej bowiem jako stronę wskazano pełnomocnika Skarżącego, a nie Skarżącego. Powyższe uchybienie natomiast stanowi określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem została ona skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Stosownie zaś do treści art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzja musi zawierać oznaczenie strony. W decyzji organu I instancji natomiast jako stronę wskazano pełnomocnika Skarżącego, zamiast – jak to powinno być prawidłowo – Skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika. To nie pełnomocnik bowiem, lecz Skarżący był stroną prowadzonego przez organ postępowania i to do niego winna zostać skierowana decyzja, natomiast jej doręczenie winno nastąpić na ręce pełnomocnika Skarżącego. Konieczne zatem było w trybie odwoławczym wyeliminowanie decyzji skierowanej do pełnomocnika Skarżącego z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie i przekazanie sprawy zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 138 § 2 K.p.a. do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem prawidłowego wskazania strony w pierwotnie wydanej w sprawie decyzji i jej właściwego doręczenia. Z powyższych przyczyn nie było możliwe – jak się tego domagał Skarżący – uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Zaznaczyć należy, że przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w ww. przepisie. Sąd podziela przy tym stanowisko organu, że na gruncie niniejszej sprawy brak było możliwości wydania którejkolwiek z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 k.p.a., a ponadto przeprowadzenie postępowania w pierwszej instancji z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązywało organ II instancji do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczność wyjaśnienia (uregulowania) powyższych kwestii (skierowania decyzji do strony postępowania) nie dawała podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a., były natomiast podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy na obecnym etapie postępowania nie mógł natomiast zastąpić organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia istoty sprawy, albowiem stanowiłoby to o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazał szczegółowo i wyczerpująco, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (skierowanie decyzji do jej adresata – Skarżącego – jako strony postępowania i jej doręczenie ustanowionemu pełnomocnikowi). Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. zostały przez organ odwoławczy bezspornie wykazane. W związku z powyższym Sąd uznał za bezzasadny sformułowany w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Podjęte przez organ odwoławczy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa i nie ma podstaw do jego uchylenia. Jednocześnie Sąd, stosownie do regulacji art. 64e p.p.s.a., nie czynił przedmiotem swej oceny kwestii zasadności pozostałych naruszeń prawa wskazanych w skardze, z uwagi na fakt, że mają one charakter stricte merytoryczny. Sąd wskazuje również, że nie mógł doprowadzić do uwzględnienia wniesionego sprzeciwu zarzut nieprawidłowego pouczenia przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji o przysługującej skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Faktycznie, pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji było nieprawidłowe, winno bowiem wskazywać na możliwość wniesienia sprzeciwu od zapadłej decyzji, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na realizację przysługujących stronie uprawnień, bowiem wniesiony przez pełnomocnika Skarżącego sprzeciw został rozpatrzony przez tut. Sąd. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.