III SA/Gd 476/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za pobyt dziecka w przedszkolu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącej A.G. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia 28 lutego 2008 r. Nr [...] Rada Miejska ustaliła (§ 1 uchwały) miesięczną opłatę za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez gminę C. w wysokości 11 %, 9 % i 7 % (odpowiednio za pierwsze, drugie oraz trzecie i kolejne dziecko) aktualnie obowiązującego wynagrodzenia za pracę ustalanego zgodnie z ustawą z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W uchwale postanowiono także, że przedmiotowa opłata nie obejmuje kosztów wyżywienia i kosztów zajęć dodatkowych takich jak rytmika, nauka języka obcego itp. W uzasadnieniu uchwały - w odniesieniu do zasadności wprowadzonych stawek opłaty - powołano się ogólnie na powszechny wzrost wynagrodzeń pracowników przedszkoli, wzrost kosztów bieżących oraz cen towarów i usług. Przedmiotowa uchwała - w następstwie prawidłowego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa - została w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez A. G. – matkę jednego z dzieci uczęszczających do przedszkola samorządowego. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędne przyjęcie przez Radę Miejską, że określenie opłat za świadczenia przedszkola publicznego wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego nie ma odniesienia ani powiązania z konkretnymi usługami tej placówki. Nadto uchwale zarzucono naruszenie art. 3531 Kodeksu cywilnego (poprzez naruszenie waloru ekwiwalentności) oraz art. 32 Konstytucji RP (poprzez zróżnicowanie wysokości opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola). W obszernym uzasadnieniu skargi A. G. wskazała, że ustalenie opłaty stałej za świadczenia wykraczające poza podstawę programową jest niezgodne z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ustawodawca nie przewidział bowiem jakiejkolwiek ogólnej opłaty stałej, w tym miesięcznej, która miałaby być uiszczana za korzystanie ze świadczeń przedszkoli czy też zespołów przedszkolno – żłobkowych. W ocenie skarżącej opłata za świadczenia w sposób oczywisty przekraczające podstawę programową – aczkolwiek dopuszczalna – winna być określona w sposób szczegółowy. Innymi słowy, powinność precyzowania świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość odpowiadających im opłat powinna być oczywista. Stąd też sposób ustalenia opłaty musi być przekonywujący, tj. oparty chociażby na kalkulacji ekonomicznej. Opłatą nie mogą być bowiem objęte świadczenia bezpłatne wskazane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Rada Miejska w kwestionowanej uchwale nie określiła zaś co przewiduje się w zamian za uiszczoną opłatę. Co nadto istotne, świadczenia przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową są świadczeniami wynikającymi z umów wzajemnych. Tym samym opłata nie może być kształtowana w sposób dowolny. W ocenie skarżącej opłata winna odpowiadać zakresowi korzystania z usług przedszkola jak i czasu, który dziecko w przedszkolu spędza. Nadto organ ustalający opłatę winien określić przypadki zwrotu części opłaty na przykład w sytuacji absencji chorobowej danego dziecka. Ustalenie opłaty w sposób "sztywny" nie pozwala w ocenie skarżącej na kontrolę jej ekwiwalentności. Co równie istotne, nieuprawnionym było zróżnicowanie w treści uchwały wysokości opłaty w zależności od liczby dzieci z tej samej rodziny uczęszczających do danego przedszkola. Taka regulacja narusza nakaz równego traktowania zawarty w art. 32 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] odnosząc się do niewyczerpania trybu wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy wniosła o jej odrzucenie. Ewentualnie Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi kwestionując podniesione w niej zarzuty. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano także, że uchwałą z dnia 27 listopada 2008 r. nr [...] Rada Miejska [...] dokonała zmiany § 1 w/w uchwały przy czym dokonana zmiana nie ma wpływu na zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. W pierwszej kolejności, przed dokonaniem oceny skargi pod kątem zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, sąd administracyjny obligowany jest do zbadania przesłanek wskazanych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ). Przepis ten określa warunki umożliwiające zaskarżenie uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Według art. 101 ust. 1 w/w ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, który stanowi, że rada gminy ustala opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Skarżąca A. G. jest rodzicem dziecka uczęszczającego do Przedszkola Samorządowego nr [...] im. [...] w C., tym samym na skutek podjęcia przedmiotowej uchwały powstał po stronie rodziców, w tym skarżącej, obowiązek uiszczania zwiększonych opłat za pobyt dziecka w przedszkolu. To w konsekwencji mogłoby powodować dalej idące konsekwencje w postaci np. rezygnacji rodziców, których nie stać na ponoszenie większych kosztów pobytu dziecka w przedszkolu, z opieki przedszkolnej w ogóle – zdaniem Sądu wyczerpuje to wskazaną w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłankę naruszenia interesu prawnego skarżącej. Odnośnie wezwania przez skarżącą rady gminy do usunięcia naruszenia i wniosku organu o odrzucenie skargi w związku z brakiem w niniejszej sprawie prawidłowego wezwania, Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga została poprzedzona prawidłowym wezwaniem. Z akt sprawy wynika, że A. G. wraz z innymi rodzicami dzieci uczęszczających do Przedszkola Samorządowego nr [...] w C., po podjęciu we wrześniu 2008 r. bezskutecznych prób dialogu z organami gminy, wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] z pismem z dnia 10 października 2008 r. w którym podniesiono, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem i wniesiono o jej uchylenie w całości. Pismo podobnej treści z tej samej daty, również zawierające żądanie uchylenia uchwały, skierowano do Przewodniczącego Rady Miejskiej [...], jednak nie zostało ono podpisane przez poszczególnych rodziców, wynikało z niego natomiast, że jego nadawcą są rodzice dzieci klasy "0" z przedmiotowego przedszkola. Odnosząc się do powyższego organ w odpowiedzi na skargę stwierdził, że skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej pismo było anonimowe ( brak nadawcy, adresu zwrotnego i podpisu), nie skierował go zatem na sesję rady miejskiej. Z kolei odnosząc się do faktu skierowania pisma do Burmistrza wskazano, że odpowiedzi na nie udzielił adresat tj. Burmistrz, a nie rada. Z tej przyczyny, zdaniem organu, nie można w/w pisma potraktować jako wypełnienie obowiązku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie podzielił stanowiska organu w powyższej kwestii, bowiem, nawet jeżeli uznać, że skierowane do Przewodniczącego Rady pismo, jako anonimowe nie mogło być uznane za prawidłowe wezwanie, to kolejne pismo do Burmistrza Miasta warunek ten spełnia. W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest liberalne stanowisko w kwestii oceny spełnienia w/w wymogu wniesienia skargi na uchwałę organu samorządowego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/06 ( opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdził, że: "jakkolwiek w przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy, ten organ powinien być wezwany do usunięcia naruszenia, to skierowanie takiego wezwania do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie powoduje, iż wezwanie to jest prawnie bezskuteczne i może być traktowane tak jakby nie zostało wniesione. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia właściwego biegu, a w przypadku gdy wezwanie dotyczy usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, przedstawienie tego wezwania do rozpatrzenia radzie (...)". Powyższe stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, tym samym skierowane do Burmistrza pismo z dnia 10 października 2008 r. spełnia kryteria wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub obowiązku. Zarzuty skargi w przeważającej części są zasadne. Jak wskazano wyżej zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w myśl którego rada gminy ustala opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Art. 6 pkt 1 ustawy stanowi, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa programowa wychowania przedszkolnego dla przedszkoli została określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458, z późn. zm.). Bezsporne jest przy tym, że to od woli gminy zależy zakres takich usług i wysokość opłat za ich świadczenie. To uprawnienie gminy nie może być to jednak utożsamiane z dowolnością działania. Wynika z powyższego, że świadczenia wchodzące w zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego będą zawsze bezpłatne, natomiast rada gminy może na mocy art. 14 ust. 5 ustawy ustalić opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania ( tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. Sygn. akt III SA/Wr 622/07, baza LEX, zob. również przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Zatem uchwalając taką opłatę należy w pierwszej kolejności w sposób szczegółowy określić jakiego rodzaju świadczeń ona dotyczy, bo tylko wtedy istnieje możliwość dokonania oceny, czy opłata nie obejmuje również świadczeń wchodzących w zakres podstawy programowej. Zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie takiego warunku nie spełnia, a nadto jego znaczenie zaciemnia treść § 3 uchwały, w myśl którego opłata, o której mowa w § 1, nie obejmuje kosztów wyżywienia i kosztów zajęć dodatkowych ( takich jak rytmika, nauka języka obcego itp.). Z porównania treści § 1 i 3 uchwały wynika, że poza opłatami ustalonymi uchwałą obowiązują nadto inne opłaty, które również dotyczą świadczeń wykraczających poza podstawę programową, bo do takich należą wymienione tam rytmika i nauka języka obcego, przy czym nie jest to katalog zamknięty, z czego można wnosić, że te "inne" opłaty mogą dotyczyć nieokreślonych rodzajowo świadczeń. Nie sposób na gruncie tak sformułowanych przepisów uchwały ustalić, czy opłaty, których ona dotyczy nie pokrywają się z tymi, o których mowa w jej § 3, bowiem jedne i drugie dotyczą świadczeń wykraczających poza podstawę programową. W uchwale nie określono ponadto rozmiaru dodatkowych świadczeń oraz ich jakości. Pozbawia to osoby ponoszące ciężar obowiązków nałożonych uchwałą możliwości weryfikacji wysokości ustalonej opłaty z punktu widzenia zasady ekwiwalentności, która w tym przypadku winna mieć pełne zastosowanie ( art. 353 1 k.c.). Należy też zauważyć, że ustalenie wysokości opłaty winno być efektem dokonanej kalkulacji, co jednak nie jest możliwe w przypadku braku wiedzy odnośnie rodzaju i zakresu świadczeń. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powstaje również wątpliwość, czy przy tak brzmiącej uchwale dopuszczalna jest rezygnacja rodziców dzieci z części dodatkowych świadczeń, a także, na jakich zasadach dokonywany będzie zwrot uiszczonej opłaty w przypadku choroby dziecka bądź rezygnacji ze świadczeń. Zasadność powyższej argumentacji znalazła w części potwierdzenie w stanowisku Zastępcy Burmistrza zaprezentowanym w skierowanym do rodziców piśmie z dnia 26 września 2008 r. znak: [...], gdzie w pkt 3 stwierdzono, że prawdopodobne jest doprecyzowanie w przyszłości w zaskarżonej uchwale zakresu świadczeń, za które ponoszona jest opłata, a także określenie zasad organizacji oraz odpłatności za wyżywienie i realizację zajęć dodatkowych ( płatnych odrębnie). Tym samym należy stwierdzić, że za zasadne należało uznać zarzuty skargi odnośnie niezgodności § 1 i 3 uchwały z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, jak również, że te postanowienia uchwały naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń (art. 353 1 k.c.). Sąd nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem strony skarżącej odnośnie zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 32 Konstytucji R.P. Skarżąca podniosła, że zróżnicowanie w uchwale wysokości opłaty w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola narusza wyrażoną w w/w przepisie konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd w myśl którego zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jednak w wielu przypadkach odstępstwo od zasady równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania przepisów takie odstępstwo wprowadzających za niekonstytucyjne. Należy bowiem mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny nierzadko dopuszczał w swym orzecznictwie możliwość wprowadzania tzw. dyskryminacji pozytywnej, która polega na preferowaniu pewnych grup, gdy jest to konieczne dla doprowadzenia do faktycznej równości. ( zob. Jerzy Oniszczuk, "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w.", Zakamycze 2004, s. 585-586 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Wskazuje się przy tym, że takie działanie winno być nadto zgodne z innymi zasadami konstytucyjnymi. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie rada gminy wprowadzając zróżnicowaną opłatę w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola pozostała w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony rodziny i ochrony dziecka oraz prawa do nauki wyrażonymi m.in. w przepisach art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 Konstytucji oraz w jej art. 70 ust. 4. W ocenie Sądu waga interesów, którym służy przyjęte w zaskarżonej uchwale różnicowanie, nie jest w tej sytuacji nieproporcjonalna, bowiem Konstytucja nakłada na władze publiczne wyraźny obowiązek zapewnienia szczególnej opieki rodzinie i dziecku, w szczególności zabezpieczając interesy dziecka ( w tym prawo do nauki) poprzez przyjmowanie rozwiązań zmniejszających ich ograniczanie sytuacją materialną rodziny i zapewniających jak najszerszy dostęp do edukacji. Zdaniem Sądu działanie organu zmierzające do osiągnięcia takich efektów nie oznacza dyskryminacji lub rażąco niesłusznego uprzywilejowania pewnych kategorii obywateli. Zgodność uchwały z prawem we wskazanym wyżej zakresie nie miała jednak, ze wskazanych wyżej przyczyn, wpływu na treść podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. W związku z przedstawioną argumentacją Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w związku z treścią art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd wyeliminował z obrotu prawnego całą uchwałę mając na uwadze fakt, że treść § 2 uchwały odnosi się wprost do treści § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, z późn. zm.) w myśl którego, czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.