III SA/Gd 482/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia kierunków działania dla Wójta Gminy [...], zmierzających do wypłacenia wynagrodzenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty oddala skargę. W dniu 24 kwietnia 2019 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia kierunków działania dla Wójta Gminy P., zmierzających do wypłacenia wynagrodzenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie, wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty. W § 1 uchwały wskazano, że "Rada Gminy P. uchwała kierunki działania dla Wójta Gminy P. polegające na podjęciu wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań, zmierzających do wypłacenia wynagrodzenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie wszystkim strajkującym nauczycielom i pracownikom oświaty". Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy P. (§ 2) oraz wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 3). Jako podstawę prawną uchwały podano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej powoływanej w skrócie jako - "u.s.g."). Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Wojewodę [...] (w dalszej części uzasadnienia również określany jako - "organ nadzoru"), który wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie organu nadzoru, regulacje zawarte w uchwale, wykraczają poza przyznane radzie gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. upoważnienie do stanowienia o kierunkach działania wójta, jak również stanowią naruszenie art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stanowienie o kierunkach działalności wójta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien przez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. Stanowienie o kierunkach działalności wójta nie obejmuje natomiast podejmowania przez radę gminy uchwał, w których wydaje się polecenie dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta, ogranicza samodzielność realizowania ustawowo przyznanej mu kompetencji. Rada gminy nie może zatem zobowiązywać wójta do określonego zachowania, gdyż do tego potrzebne jest odrębne upoważnienie ustawowe. W świetle powyższego organ nadzoru stwierdził, że wynikający z treści uchwały obowiązek podjęcia wszelkich możliwych i prawnie dopuszczalnych działań, zmierzających do wypłacenia wynagrodzenia lub gratyfikacji za okres strajku w oświacie wszystkim strajkującym nauczycielom i innym pracownikom oświaty, został nałożony z przekroczeniem kompetencji ustawowych. Takie zobowiązanie prowadzi bowiem do zobligowania wójta do podjęcia działań prowadzących do obejścia prawa, zwłaszcza w zakresie dyscypliny finansów publicznych. Wypłata wynagrodzenia za okres strajku stanowiłaby bowiem naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W tym zakresie wskazano, że stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1458 ze zm.) naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków. Tymczasem stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 174 ze zm.) w okresie strajku zorganizowanego zgodnie z przepisami ustawy pracownik zachowuje prawo do świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz uprawnień ze stosunku pracy, z wyjątkiem prawa do wynagrodzenia. Zgodnie zaś z art. 80 kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowi. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu złożonej odpowiedzi podkreślono, że Rada Gminy P. nie zobowiązywała Wójta Gminy P. do wypłacenia wynagrodzenia lub gratyfikacji nauczycielom lub pracownikom oświaty za okres strajku, tym samym nie wkroczyła w uprawnienia organu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., powoływana dalej w skrócie jako - "p.p.s.a.") kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (a więc akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Przepisy u.s.g. stanowią, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tejże ustawy (art. 91 ust. 1). Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może, a nawet zobowiązany jest, uwzględniając jego konstytucyjne powołanie do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności komunalnej, zaskarżyć niezgodną z prawem uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie). W tym przypadku organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem. We wniesionej skardze wskazano, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do Wojewody [...] w dniu 6 maja 2019 r. Organ nadzoru nie skorzystał więc z przysługującego mu uprawnienia do samodzielnego zbadania legalności uchwały w terminie 30 dni liczonym od dnia jej doręczenia, który zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. upłynął z dniem 5 czerwca 2019 r. Niemniej, Wojewoda [...] uznał, że wskazana uchwała w sposób istotny narusza prawo i wniósł w dniu 8 lipca 2019 r. skargę do tutejszego Sądu. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru poddał kontroli Sądu uchwałę Rady Gminy P. nr [...] z dnia 24 kwietnia 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Wójta Gminy P., której treść została przytoczona na wstępie niniejszego uzasadnienia. Wojewoda [...] domagał się stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej przez niego uchwały. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednak nie każdy przypadek stwierdzenia sprzeczności uchwały z prawem skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Musi to być bowiem sprzeczność istotna. Pogląd ten jest utrwalony zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie prawa. Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko - istotne naruszenie prawa - uchwałą organu oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, niemniej w judykaturze przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa (stanowiącymi podstawy do stwierdzenia nieważności aktu), o jakich mowa w powyższym przepisie są takie naruszenia prawa jak m.in.: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru w skardze zarzucił istotne naruszenie przez uchwałę przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., polegające na wykroczeniu poza upoważnienie do stanowienia o kierunkach działania wójta oraz przepisu art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda [...] żądając stwierdzenia nieważności uchwały powinien zatem wykazać, że zaskarżona przez niego uchwała - w sposób istotny - narusza prawo, czego w ocenie Sądu, organ nadzoru nie uczynił. Sąd natomiast nie dopatrzył się z urzędu podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu. Podstawą materialnoprawną skarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą: ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Zagadnienie charakteru prawnego uchwał wydawanych w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. było już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko zawarte w tym zakresie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15, że art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów o charakterze kierunkowym, wskazujących jedynie cele, priorytety działania organu wykonawczego gminy, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez ten organ podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter programowy (intencyjny) i wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego (...). Zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że stanowienie o kierunkach działalności wójta obejmuje m.in. decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, jak również o sposobach osiągania owych celów. Uchwała intencyjna ze swej istoty określa więc i wytycza kierunek działań organu wykonawczego gminy (wójta), jak również wskazuje na jego cele i zadania. W takim też aspekcie można jej przypisać imperatywny charakter. Zdaniem Sądu, stanowisko organu nadzoru o podjęciu powołanej uchwały z naruszeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. jest niezasadne. Rację ma jednak organ nadzoru, że stanowienie o kierunkach działalności wójta nie może obejmować podejmowania przez radę gminy uchwał, w których wydaje się polecenie lub nakaz "dotyczące konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy przez wójta". Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu orzekającego, nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona uchwała kwalifikuje się do aktów o charakterze kierunkowym. Ma ona bowiem charakter intencyjny i wewnętrzny. O charakterze przedmiotowej uchwały - jako aktu kierunkowego - wydawanego przez organ stanowiący gminy, rozstrzyga jej treść. Wbrew stanowisku organu nadzoru z treści zaskarżonej uchwały: - po pierwsze - nie wynika, aby organ stanowiący gminy wydał polecenie (nakaz) dotyczący konkretnego załatwienia danej sprawy, a mianowicie nie wynika, aby Rada Gminy P. nakazała Wójtowi lub zobowiązała Wójta do wypłacenia nauczycielom i innym pracownikom oświaty wynagrodzeń i gratyfikacji za czas strajku. W zaskarżonej uchwale Rady Gminy P. takiego polecenia ani obowiązku nie zawarto; czym innym jest bowiem zobowiązanie podjęcia konkretnego działania w postaci nakazu wypłaty wynagrodzenia lub gratyfikacji, a czym innym zaś poszukiwanie możliwych rozwiązań w tym zakresie, którego efektu końcowego nie można przewidzieć (a tym bardziej nakazać); - po drugie - nie wynika, aby uchwała obligowała Wójta Gminy P. do podjęcia działań prowadzących do obejścia prawa lub wbrew prawu. Wprost przeciwnie w uchwale jest mowa tylko o prawnie dopuszczalnych działaniach. Zdaniem Sądu orzekającego z treści zaskarżonej uchwały wynika jedynie, że Wójt Gminy P. powinien rozważyć oraz przeanalizować prawnie dopuszczalne działania, dotyczące możliwości wypłaty nauczycielom i pracownikom oświaty wynagrodzeń za okres strajku. W przedmiotowej uchwale wprost podniesiono, że wójt powinien podjąć - "możliwe i prawnie dopuszczalne działania" - w tym zakresie. W zaskarżonej uchwale nie wskazano, ani nie nakazano organowi wykonawczemu zastosowania konkretnych rozwiązań prawnych w celu wypłaty wynagrodzeń strajkującym nauczycielom i pracownikom oświaty, a użyte i przywołane powyżej sformułowanie jednoznacznie wskazuje, że organ wykonawczy ma dopiero poszukiwać rozwiązań dopuszczalnych na gruncie obowiązujących przepisów prawnych. Za powyższym stanowiskiem przemawia również treść uzasadnienia do przedmiotowej uchwały, w którym podniesiono, że uchwała została skonstruowana w "sposób bardzo ogólny", aby Wójt miał możliwość znalezienia "sposobu zgodnego z prawem" do wypłaty wynagrodzenia bądź gratyfikacji za okres strajku. W aspekcie dokonanych już rozważań trzeba zauważyć, że zaskarżona uchwała nie tylko, że nie nakazuje, aby wójt dokonał wypłaty wynagrodzeń lub gratyfikacji, ale nawet nie wskazuje (nie sugeruje) czy taka wypłata jest w ogóle możliwa w świetle obowiązujących przepisów prawa, gdyż rada gminy tej kwestii w podjętej uchwale nie rozważa, pozostawiając ją do zbadania i do przeanalizowania organowi wykonawczemu gminy, zgodnie z przysługującymi w tym zakresie kompetencjami. Dlatego argumentacja organu nadzoru podnosząca, że wypłata wynagrodzenia za okres strajku będzie naruszała dyscyplinę finansów publicznych, a zarazem naruszała przepisy ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych czy Kodeksu pracy, musi pozostać bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tej bowiem kwestii możliwości wypłaty wynagrodzenia czy gratyfikacji za czas strajku nie przesądza i nie rozstrzyga w żadnej mierze treść zaskarżonej uchwały. Także Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie może wypowiedzieć się w tym zakresie. Zagadnienie to bowiem pozostaje poza przedmiotem niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego z uwagi na charakter, a przede wszystkim na treść zaskarżonej uchwały objętej kontrolą. W świetle powyższych rozważań nie można uznać, aby treść uchwały wykraczała poza zakres udzielonego gminie upoważnienia do wydania uchwały o charakterze kierunkowym, jak również aby naruszała art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Reasumując, wydając zaskarżoną uchwałę nie wykroczono poza przysługujące radzie gminy na mocy art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. kompetencje do wskazania pożądanych i istotnych z jej punktu widzenia kierunków działania organu wykonawczego. Zwracając się poprzez uchwałę do organu wykonawczego zaznaczono bowiem wyraźnie, aby podjął on tylko takie działania, które okażą się - możliwe i prawnie - dopuszczalne. To, czy jakiekolwiek prawnie dopuszczalne działania zostaną w tej mierze podjęte pozostaje w sferze przyszłości. Zapisy zakwestionowanej uchwały nie wprowadzają w tej materii nakazu podjęcia przez organ wykonawczy gminy konkretnych działań lecz jedynie możliwość ich podjęcia. Co oczywiste, działania te będą mogły stanowić przedmiot oceny ze strony organu nadzoru z punktu widzenia ich zgodności z prawem po ich faktycznym podjęciu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenie sądu administracyjnego dostępne jest w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).