III SA/Gd 539/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Wojewody z dnia 19 sierpnia 2010 r. nr ...] w przedmiocie terminu do wniesienia odwołania w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżone postanowienie ; 2. zasądza od W. P. na rzecz skarżącego K. F. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na wniosek B. F. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie byłego męża wnioskującej – K. F. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] nr [...] w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 14 kwietnia 2010 r. orzekł o wymeldowaniu K. F. ze wskazanego lokalu. Organ I instancji oparł decyzję na ustaleniu, że K. F. opuścił miejsce pobytu stałego, a jego aktualne miejsce pobytu nie jest znane. W związku z takimi ustaleniami organ I instancji na podstawie art. 34 § 1 kpa wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Po wyznaczeniu przez Sąd przedstawiciela w osobie P. Ś. reprezentowała ona interesy K. F. w postępowaniu o wymeldowanie. Organ I instancji dodał ponadto, że oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy ustalono, że K. F. opuścił przedmiotowy lokal bez dokonania obowiązku wymeldowania się, a miejsce jego pobytu nie jest znane, co uprawnia organ do orzeczenia o wymeldowaniu zgodnie z wnioskiem właścicielki lokalu. Od decyzji o wymeldowaniu przedstawiciel – P. Ś. nie wniosła odwołania. W dniu 2 lipca 2010 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek K. F. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w którym skarżący napisał, że decyzję o wymeldowaniu uważa za niesprawiedliwą i krzywdzącą i zaznaczył, że w mieszkaniu przy ul. [...] Nr [...] jest zameldowany od 1973 r. i nigdy nie miał zamiaru wyprowadzić się z [...]. We wniosku podniesiono również, że K. F. nic nie wiedział o toczącym się postępowaniu do czasu, gdy zgłosił się do komisji wyborczej w dniu 20 czerwca 2010 r. i dowiedział się, że został wymeldowany. Do skrzynki pocztowej na korespondencję przy ul. [...] w [...] mają dostęp różne osoby. Była żona, która przebywa od lat za granicą, nie powiadomiła skarżącego o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wymeldowania mimo, że w czasie toczącego się postępowania kontaktowała się z kadrami zakładu pracy skarżącego i z jego rodzeństwem. W tym czasie w zakładzie pracy skarżącego potrącano z jego wynagrodzenia alimenty na córkę S., zatem nawiązanie kontaktu ze skarżącym było łatwe. Następnego dnia po wyborach skarżący poszedł do Urzędu Miasta w [...] i pobrał odpis decyzji o wymeldowaniu. Skarżący uważa za "bardzo dziwne", ze został wyznaczony w Sądzie przedstawiciel, który także nie skontaktował się ze skarżącym. Przeszkoda w uczestniczeniu w postępowaniu była zatem niezawiniona przez stronę. Rozpoznając niniejszą sprawę, postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2010 r., z powołaniem się na art. 59 kpa w zw. z art. 58 kpa Wojewoda [...] odmówił K. F. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, między innymi, że decyzja organu I instancji o wymeldowaniu została doręczona skarżącemu w dniu 21 czerwca 2010 r. w siedzibie Urzędu Miasta [...] i od tej daty zaczął biec termin do złożenia wniosku (prośby) o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. K. F. złożył wniosek w dniu 2 lipca 2010 r. a więc – z uchybieniem 7-dniowego terminu określonego w art.58 § 2 kpa. Dodano nadto, że strona nie wniosła, wraz z wnioskiem, odwołania od decyzji organu I instancji. Na opisane postanowienie K. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie. Skarżący napisał, że został wprowadzony w błąd przez pracownicę Urzędu Miasta w [...], która – wręczając skarżącemu odpis decyzji w dniu 21 czerwca 2010 r.. poinformowała skarżącego, że ma on dwa tygodnie - tak jak pouczono w decyzji – na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący był zszokowany faktem, ze decyzję o wymeldowaniu oparto jedynie na kłamliwych zeznaniach b. żony i szwagierki i "półprawdach" córki, a osoby te nie powiadomiły skarżącego o toczącym się postępowaniu mimo, ze były z nim w osobistym i telefonicznym (chociaż – nie stałym) kontakcie. W toku postępowania nie zadano żadnej z wymienionych osób pytania o kontakt telefoniczny ze skarżącym bądź z jego zakładem pracy, a przecież przez te dwa lata, gdy toczyło się postępowanie, skarżący płacił – za pośrednictwem komornika – alimenty na córkę [...]. Korespondencja, jaka była do skarżącego wysyłana w toku postępowania nigdy do niego nie dotarła, dostęp do skrzynki pocztowej przy ul. [...] mają również osoby postronne. Skarżący podniósł również zarzuty merytoryczne odnośnie decyzji organu I instancji o wymeldowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty przedstawione w uzasadnieniu do postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest legalność postanowienia Wojewody [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu niniejsza sprawa jest jaskrawym przykładem złamania przez organy orzekające w sprawie kardynalnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 8 i 9 kpa oraz załatwienia sprawy bez oglądania się na interes społeczny i słuszny interes strony (art. 7 kpa). W art. 8 kpa mowa jest o tym ,że : "organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. i a w art. 9 kpa "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Okoliczności faktyczne wynikające z akt są następujące: wniosek o wymeldowanie K. F. złożyła w dniu 16.09.2009 r. B. F., współwłaścicielka lokalu nr [...] przy ul. [...] nr [...] w [...]; jak wynika z treści aktu notarialnego, którego odpis znajduje się w aktach współwłaścicielem lokalu jest (był) również K. F. ( k-1do 6 akt adm.). Wnioskująca podała, że K. F. nie zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] od około dwóch lat, w mieszkaniu nie ma rzeczy osobistych ani dokumentów byłego męża. Przesłuchane przez inspektor Urzędu Miasta w [...] S. i B. F. oraz T. K. oświadczyły, ze K. F. wyprowadził się z lokalu przy ul. [...] w [...] "około" 2006 r., ale – B. F. przyznała, że ma z b. mężem – czasami – kontakt telefoniczny, a córka S. – że ojciec zabiera ze skrzynki pocztowej kierowaną do niego korespondencję (k-12,13 akt adm.). Jak wskazują akta, uzasadniony jest zarzut skarżącego, że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie podjęły starań, by powiadomić skarżącego o toczącym się postępowaniu, przez co rażąco naruszyły swoje powinności określone w art. 7,8,9,10 § 1 i 3 i 11 kpa. Z akt bowiem wynika, że jedyne pismo adresowane do skarżącego wysłane zostało w toku postępowania administracyjnego w dniu 29.02.2008 r.; wróciło ono z adnotacją –"awizo, nie podjęto w terminie" (k-16 akt adm.), przy czym koperta ta opatrzona jest również stemplem "25 marca 2009", który nie wiadomo, czego dotyczy i – uczynioną czerwonym tuszem notatką "ponownie 18.05.2009", która jest fałszywa, bowiem koperta znajdująca się w aktach na k-19 nie była ekspediowana do wysłania drogą pocztową (brak jakiegokolwiek stempla UP). W takim stanie rzeczy, skoro skarżący nie był powiadamiany o toczącym się postępowaniu w sprawie jego wymeldowania z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w [...], a organ I instancji nie podjął próby skontaktowania się ze skarżącym, bezzasadne i pozbawione jakiejkolwiek podstawy faktycznej i prawnej było ustanawianie przez sąd dla – rzekomo – "nieznanego z miejsca pobytu" K. F. – przedstawiciela i uczestnictwo tego przedstawiciela w postępowaniu. Opisany wyżej sposób postępowania organu I instancji został bezkrytycznie zaaprobowany przez Wojewodę [...], który zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2010 roku odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o wymeldowaniu K. F. z lokalu przy ul. [...] w [...]. Zauważyć jeszcze należy, ze wniosek K. F. przesłany został do rozpatrzenia organowi odwoławczemu jako "wniosek o przywrócenie terminu do wznowienia postępowania" (k-38 akt adm. II instancji). Z wniosku tego wynika, że K. F. nie miał żadnej wiadomości o postępowaniu toczącym się w sprawie jego wymeldowania, a doręczenie odpisu decyzji w dniu 21 czerwca 2010 r. w Urzędzie Miasta w [...] było pierwszą i jedyną czynnością urzędową, jaka organ I instancji dokonał z udziałem skarżącego. Z treści wniosku wynika, ze skarżący nie ma świadomości, że w jego sprawie toczyło się jakiekolwiek postępowanie, decyzję doręczono Mu w dniu 21 czerwca 2010 r. i skarżący nie rozumie, że nastąpiło uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji o wymeldowaniu. Opisany wniosek organ I instancji przesłał organowi odwoławczemu jako "wniosek pana K. F. dot. przywrócenia terminu do wznowienia postępowania" (k-38 akt adm.), a przecież skuteczny pracownik organu I instancji przesyłający akta sprawy niewątpliwie zna treść art. 145 § 1 pkt.4 i 5 i art. 148 kpa. Z akt nie wynika, by o treści tych i innych przepisów kpa ( np. dotyczących terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania) bądź - o okolicznościach sprawy poinformowano skarżącego w Urzędzie Miasta w [...]. Opisane okoliczności faktyczne sprawy należy ocenić w sposób następujący: Przed przystąpieniem do rozpatrywania wniosku w sprawie dopuszczalności odwołania organ odwoławczy zobowiązany jest do podjęcia czynności w przedmiocie kontroli formalnej odwołania to znaczy – zobowiązany jest między innymi do zbadania, czy decyzja, od której wnoszone jest odwołanie, weszła do obrotu prawnego, kiedy to nastąpiło, kiedy upłynął termin do wniesienia odwołania oraz – czy formalny wniosek o przywrócenie terminu nie jest w okolicznościach sprawy wnioskiem o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 6-9 kpa organy winny baczyć w toku prowadzonego postępowania, czy strona zdaje sobie sprawę jakie są okoliczności faktyczne i aspekty prawne jej sytuacji procesowej. Wskazać również należy, iż zgodnie z art. 58 § 1 kpa, mającym zastosowanie w sprawie, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jak jednolicie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym "ocena przesłanek zastosowania w sprawie art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść" (por. wyrok wsa w Poznaniu z dnia 21.7.2009 r. w sprawie IV SA/Po 456/09 LEX nr 553455). Zatem w okolicznościach faktycznych sprawy należy mieć na względzie, że nawet skuteczne doręczenie decyzji "przedstawicielowi" ustanowionemu na wniosek organu złożony w trybie art. 34 kpa, nie może stanowić okoliczności wyłączającej możliwość przywrócenia terminu stronie, reprezentowanej przez tego przedstawiciela, a tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy oczywistym jest, że osoba ta, mimo podjęcia obowiązków reprezentowania interesów skarżącego w toku postępowania o jego wymeldowanie, obowiązków tych nie wykonywała w sposób należyty. W tym miejscu przytoczyć można orzeczenia sądów administracyjnych, które w sprawach podobnych uznały, że wystąpienie z wnioskiem o ustanowienie kuratora (przedstawiciela) mimo możliwości ustalenia miejsca pobytu strony, nie czyni zadość wymogom art. 10 § 1 kpa, z czym sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza. ( por. wyrok wsa w Kielcach z 26.11.2009 w sprawie II SA/Ke 580/09, LexPolonica, wyrok wsa w Olsztynie z dnia 30.09.2008 w sprawie IISA/Ol 505/08, Lex nr 523946 cyt.: "ustanowienie przedstawiciela dla strony co do zasady nie wyklucza możliwości przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji o wymeldowaniu. Z faktu ustanowienia przedstawiciela wynika, że skarżący ma prawo oczekiwać podejmowania przez niego działań w postępowaniu mających na celu ochronę jego praw w tym, w pierwszej kolejności działań zmierzających do ustalenia miejsca pobytu osoby nieobecnej, celem zawiadomienia jej o stanie sprawy. Kurator nie podjął żadnych działań. Nie sposób zatem uznać, że skarżący rzeczywiście był reprezentowany przez przedstawiciela"). Dalsza część analizowanych przepisów art. 58 kpa, tj. § 2 i § 3 przepisu brzmią: " prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin; przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne ‘. Zatem zgodne z zacytowanym przepisem będzie postanowienie, w którego uzasadnieniu zostanie prawidłowo wykazane, kiedy stronie doręczono decyzję organu I instancji, kiedy upłynął termin do wniesienia odwołania i że rozpatrywane przez organ odwołanie wniesione zostało z uchybieniem 14 - dniowego terminu do jego wniesienia oraz - że nie stwierdza się prawnych przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Od podjęcia wyżej opisanych czynności kontrolnych organ odwoławczy uchylił się w niniejszej sprawie, poprzestając na stwierdzeniu, że K. F. "uchybił nieprzywracalnemu terminowi do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji", która – jak napisał organ w uzasadnieniu do postanowienia "doręczona została Panu K. F. w dniu 21 czerwca 2010 roku w siedzibie Urzędu Miasta [...] – dowód notatka wraz z pokwitowaniem odbioru decyzji" – strona pierwsza uzasadnienia do postanowienia. Skoro organ odwoławczy przyjął, że decyzję doręczono skarżącemu w dniu 21 czerwca 2010 r. w Urzędzie Miasta [...], to od tego dnia zaczął biec nie tylko 7-dniowy termin do wniesienia prośby lecz również – 14-dniowy termin do wniesienia odwołania i terminowi temu skarżący nie uchybił, bowiem swoje pismo nazywane wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania złożył w dniu 2 lipca 2010 r. – czyli – z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa. Dodatkowo należy zaznaczyć, że nie jest prawdziwe twierdzenie zawarte w uzasadnieniu do kontrolowanego postanowienia, iż wraz z wnioskiem ( w rzeczywistości – prośbą, jak nazywa to kpa) o przywrócenie terminu skarżący nie wniósł odwołania, gdyż z omawianego pisma skarżącego wynika jasno, ze nie jest on zadowolony z decyzji o wymeldowaniu, którą uważa za krzywdzącą i niesprawiedliwą. Odwołanie – jak stanowią przepisy art.128 kpa – nie wymaga co do zasady ani szczególnej formy ani oddzielnego pisma(druku).Wystarczy, jeżeli wynika z niego, ze strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, czemu w tej sprawie K. F. dał dostateczny wyraz. W niniejszej sprawie okoliczności, o których wyżej mowa, nie zostały wykazane przez organ orzekający w stopniu wystarczającym do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Organ pominął w uzasadnieniu do postanowienia milczeniem istotne dla sprawy okoliczności, zatem należy uznać, ze ich nie rozważał. Skoro organ odwoławczy ustalił, kiedy doręczono skarżącemu decyzję organu I instancji o wymeldowaniu, (21 czerwca 2010 r.), a nie napisał, kiedy upłynął termin do wniesienia odwołania od tej decyzji i czy odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 2 lipca 2010 roku wniesione zostało z uchybieniem terminu, to nie ustalił podstawowych okoliczności faktycznych sprawy. Ponadto, nie rozważając, czy w sprawie istniała potrzeba ustanawiania przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, organ odwoławczy nie mógł orzec, jak tego wymaga art. 58 § 1 kpa, czy K. F. we wniosku uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania ( o ile ono nastąpiło). Wskazywane wyżej braki w ustaleniach faktycznych oraz ich analizie i ocenie nie pozwalają, zdaniem Sądu – na jednoznaczne ustalenie, kiedy nastąpiło prawidłowe doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji, kiedy upłynął termin do wniesienia od niej odwołania, czy odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, a jeśli tak, to, czy skarżącemu można przypisać winę w uchybieniu terminowi. Nie ustalono również – po stosownym poinformowaniu skarżącego o okolicznościach sprawy w myśl art. 9 kpa, jaka jest rzeczywista treść żądanie pisma skarżącego z dnia 2 lipca 2010 r., tj. czy jest to prośba o przywrócenie terminu, czy – podanie o wznowienie postępowania (k-37 akt adm.). Tym samym w niniejszej sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć i miały istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 tego aktu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy rozważy jej okoliczności biorąc pod uwagę wyrażone wyżej poglądy, zbada, kiedy nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji K. F., jaki ma to wpływ na dotrzymanie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania oraz, czy we wniosku o przywrócenie terminu – w okolicznościach sprawy – skarżący w rzeczywistości nie domagał się wznowienia postępowania w sprawie Jego wymeldowania z lokalu. Przypomnieć należy, że powinnością organów jest prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa i informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ich prawa i obowiązki ( art.8 i 9 kpa), a w toku postępowania organy stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.