III SA/Gd 557/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. R. K. (zwany również - "stroną" lub "wnioskodawcą") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. "sprzeciw" od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 lipca 2019 r. [...] uchylającego w całości postanowienie Starosty [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r. [...] i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta [...] na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U.2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie - "k.p.a.") ww. postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. wnioskodawca wniósł o wszczęcie postępowania dowodowo-wyjaśniającego w sprawie wpisania do ewidencji gruntów i budynków jako samoistnego posiadacza 1/3 udziału T. K. działki nr [...] obr. [...] W., zgodnie ze stanem faktycznym. Takie postępowanie zostało wszczęte na skutek analogicznego wniosku z dnia 21 czerwca 2017 r. i zakończone zostało decyzją ostateczną z dnia 9 stycznia 2018 r. [...].W tym wniosku strona wnosiła o wpisanie jako władającego (samoistnego posiadacza) 1/3 udziału T. K. działki nr [...] obr. [...] W. Dnia 14 listopada i 20 listopada br. strona wnioskowała o wpisanie jako samoistnego posiadacza 1/3 udziału T. K. działki nr [...] obr. [...] W..Organ I instancji podkreślił, że wszystkie wnioski należy traktować jako tożsame, zaś przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, dopuszczają wpis w ewidencji oprócz właścicieli, inne podmioty, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt. 1 lit. b tej ustawy). Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł R. K., domagając się jego zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu podniósł m.in., że organ I instancji przez wydanie rozstrzygnięcie naruszył jego interes prawny jako strony będącej samoistnym posiadaczem 1/3 udziału T. K., wynikający z treści art. 28 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1170 ze zm.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 3 lipca 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Organ II instancji podniósł, że zaskarżone postanowienie narusza w sposób elementarny przepisy postępowania, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia i pomimo, że zaskarżony akt administracyjny nie należy do grupy rozstrzygnięć, w którym organ orzeka merytorycznie co do istoty sprawy, nie można pozostawić go w obrocie prawnym. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie przez organ ewidencyjny rozstrzygnięcia (decyzji lub postanowienia) wiąże się z przestrzeganiem przez ten organ wymogów prawa. Zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. jednym z podstawowych i obligatoryjnych składników postanowienia jest jego rozstrzygnięcie. Jak zauważył organ odwoławczy, organ I instancji w sentencji orzeczenia postanowił "odmówić wszczęcia postępowania na wniosek R. K. zam. W. ul. [...] 5 z dnia 25 kwietnia 2019 roku", zaś przedmiot wniosku został przedstawiony w uzasadnieniu. Wobec treści przywołanego wyżej przepisu organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowa sentencja postanowienia musi zawierać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, której nie można wywodzić z treści uzasadnienia. Rozstrzygnięcie (sentencja aktu administracyjnego) musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie aktu administracyjnego, a także by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Ponadto, organ II instancji podkreślił, że sformułowane w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie nie spełnia powyższych wymogów, gdyż nie wynika z niego w jakiej sprawie odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania oraz jakiego działania wnioskujący od organu oczekiwał. Z uwagi na charakter postanowienia wydawanego na podstawie art. 61a k.p.a., organ II instancji był zobligowany do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ wskazał, okoliczności które należy wziąć po uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. R. K. w "sprzeciwie" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście [...]. W uzasadnieniu zarzucił organowi odwoławczemu, że nie rozpoznał merytorycznie oraz co do istoty sprawy jego zażalenia z 24 maja 2019 r. R. K. podkreślił, że jest posiadaczem samoistnym 1/3 udziału T. K. od 1995 r. do nadal oraz że płaci należycie podatki Gminie Miasta W.. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji stwierdził, że w tego typu postępowaniu organ odwoławczy nie odnosi się merytorycznie do inicjującego sprawę wniosku. Dodatkowo wyjaśnił, że obecnie w obrocie prawnym jest ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia 9 stycznia 2018 r. [...] o odmowie wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków zmiany, polegającej na ujawnieniu R.a K. jako władającego udziałem 1/3 T. A. K. w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w obr. [...] miasta W. zapisanej w KW nr [...] na zasadach samoistnego posiadania. Od ww. decyzji skarżący wniósł odwołanie, które następnie wycofał, co skutkowało wydaniem przez organ decyzji z dnia 12 lipca 2018 r., nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ponadto, przed tut. organem toczy się postępowanie zainicjowane wnioskiem strony o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym zarzut uchylania się od rozstrzygnięcia merytorycznego wniosków skarżącego nie znajduje potwierdzenia w faktach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie R. K. (dalej zwany - "skarżącym") uczynił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 3 lipca 2019 r., którym uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z dnia 30 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i ma charakter proceduralny. Treść przedmiotowego rozstrzygnięcia oznacza, że kwestia wszczęcia postępowania (czego domagał się skarżący, składając wniosek w dniu 25 kwietnia 2019 r.), będzie przedmiotem ponownego badania przez organ pierwszej instancji. Przedwczesne jest zatem żądanie przez skarżącego merytorycznego rozpoznania sprawy. Przed dalszymi rozważaniami należy podnieść, że wbrew pouczeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, skarżącemu przysługiwała skarga w trybie zwykłym, nie zaś sprzeciw, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18 do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania, gdyż zastosowanie reguł wykładni językowej, systemowej i celowościowej do przepisów normujących instytucję sprzeciwu, nie pozwala na rozszerzenie ich stosowania do tego rodzaju postanowień. W art. 3 p.p.s.a. dodano przepis § 2a stanowiący wyraźnie, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Również w pozostałych przepisach ustawy poszczególne unormowania rozróżniają decyzje od postanowień, co przemawia za tym, że zakres przedmiotowy instytucji sprzeciwu należy zawęzić tylko do decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2018r., sygn. I OSK 1519/18 czy z dnia 30 maja 2018 r., sygn. I GSK 2146/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017 r. s. 425). Wobec powyższego Sąd rozpoznał pismo skarżącego potraktowane przez organ ewidencyjny jako sprzeciw od zaskarżonego postanowienia, jako skargę na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11, dotyczącym zażaleń, mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym zostało wydana decyzja lub postanowienie prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać. Wydanie decyzji (postanowienia) kasacyjnego i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania jest przy tym wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednak treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym co należy zaznaczyć, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady dwuinstancyjności. W niniejszej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu organ drugiej instancji wykazał istnienie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności organ odwoławczy zasadnie wskazał, że postanowienie nie zawiera przedmiotu rozstrzygnięcia, a mianowicie z sentencji postanowienia nie wynika - w jakiej sprawie - odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania (nie wskazano przedmiotu wniosku z dnia 25 kwietnia 2019 r.). W powoływanym wielokrotnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, wyroku z dnia 12 kwietnia 1999r., sygn. akt IV SA 1886/96, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia. Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Powyższe należy również odnieść do postanowienia. Sentencja postanowienia powinna zawierać rozstrzygnięcie istoty sprawy, zaś z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu czy też praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. Prawidłowe załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku wymagało przede wszystkim ustalenia treści i zakresu zgłoszonego żądania w dniu 25 kwietnia 2019 r., czego organ pierwszej instancji niewątpliwie nie dokonał (o czym w dalszej części uzasadnienia). Jednoznaczne ustalenie zakresu zgłoszonego żądania skarżącego pozwoli na stwierdzenie czy istnieją okoliczności uniemożliwiające wszczęcie postępowania, zwłaszcza w sytuacji gdy strona składa liczne wnioski. Nie może tu ujść uwadze, że wnioskiem, który wpłynął do organu również w dniu 25 kwietnia 2019 r. zostało przez skarżącego zainicjowane inne postępowanie, a mianowicie w sprawie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 9 stycznia 2018 r., [...]. W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie naruszył dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., a wskazane w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego okoliczności przekonują o zaistnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Organ ten wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. I tak, organ pierwszej instancji ma odnieść się do całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, w tym do zgłoszonych przez skarżącego żądań (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Skarżący powołuje się bowiem we wniosku z dnia 25 kwietnia 2019 r., na żądania zawarte we wniosku z dnia 12 września 2017 r., uzupełnionego wnioskami z dnia 20 września 2017 r. i z dnia 28 września 2017 r. Następnie, organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy powinien określić treść wniosku (żądania). W tym miejscu należy podkreślić, że w uzasadnieniu wniosku z dnia 25 kwietnia 2019 r., skarżący wprost odwołuje się do wniosków z 2017 r. oraz domaga się wszczęcia postępowania dowodowo-wyjaśniającego "na podstawie złożonych dowodów w 2017 r." (vide: wniosek skarżącego z dnia 25 kwietnia 2019 r. w aktach administracyjnych sprawy). Ponadto, organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę ma zadbać, aby postanowienie zawierało wszystkie elementy wymienione w art. 124 k.p.a. oraz zostało właściwie uzasadnione. W tej sytuacji, skoro doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozpoznanie, organ drugiej instancji prawidłowo wydał postanowienie kasacyjne. Z charakteru specyfiki rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie omawianego przepisu wynika, że wyeliminowanie takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego co do zasady skutkować musi wydaniem orzeczenia kasacyjnego. Sąd nie doparzył się istnienia uchybień w zaskarżonym postanowieniu, skutkujących koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. W świetle poczynionych uwag nie może budzić wątpliwości, że przesłanki wydania postanowienia kasacyjnego zostały spełnione, zaś podniesione zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku oraz doprowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, czego kategorycznie żąda skarżący w pismach procesowych, w tym skierowanych również do tut. Sądu. W związku ze stanowiskiem reprezentowanym przez skarżącego, należy zaznaczyć, że w przypadku dokonywania oceny przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organy nie badają merytorycznie wniosku. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia istnienia lub braku przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy, zaś czynności tych nie powinien zasadniczo podejmować organ drugiej instancji, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Należy też wyjaśnić skarżącemu, że kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na merytoryczne rozpoznawanie spraw. Na zakończenie rozważań trzeba podkreślić, że na skutek rozstrzygnięcia organu drugiej instancji, złożony przez skarżącego wniosek z dnia 25 kwietnia 2019r. będzie ponownie przedmiotem rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienie narusza prawo (zob.: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).