III SA/Gd 561/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 17 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Rejonowego Zarządu Infrastruktury 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta odmówił zmiany użytków gruntowych z Ls na Bi oraz dr dla działek: [...], wchodzących w skład kompleksu wojskowego Nr [...]. Jak podał organ wskazane działki są zapisane w księdze wieczystej we własności Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego, Nadleśnictwa z siedzibą w G.. Na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie z dnia 31 grudnia 2004 r. działki pozostają w użytkowaniu Rejonowego Zarządu Infrastruktury w G.. Odwołanie od tej decyzji złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w G.. Postanowieniem z dnia 17 marca 2016 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na postawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – dalej zwanej: "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. Organ wskazał w uzasadnieniu, że od decyzji wniesiono dwa odwołania. W dniu 19 stycznia 2016 r. wpłynęło do Urzędu Miasta odwołanie Rejonowego Zarządu Infrastruktury w , a w dniu 25 stycznia 2016 r. odwołanie Nadleśnictwa. Rejonowy Zarząd Infrastruktury jako użytkownik działek, na których znajduje się infrastruktura wojskowa wielokrotnie zajmował stanowisko w sprawie oraz dostarczał do Urzędu Miasta dowody, które mogły być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany użytku wskazanych działek. Tymczasem zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właściciele nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości), zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Zatem przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków mają podmioty, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji, w tym wypadku Przedstawiciel Państwowego Gospodarstwa Leśnego, Lasów Państwowych - Nadleśnictwo . Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie jest niedopuszczalne między innymi, gdy wniesione zostało przez osobę nie legitymującą się przymiotem strony w sprawie. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, że wnoszący nie jest stroną postępowania. Zdaniem organu odwoławczego taka sytuacja ma miejsce. Rejonowy Zarząd Infrastruktury w odwołaniu od decyzji opisał stan prawny działek ewidencyjnych zgodny z dokumentacją sprawy podkreślając, że działki są w zarządzie Lasów Państwowych a cała procedura zmiany użytku powstała z inicjatywy RZI, jednak na wniosek Nadleśnictwa, czyli strony przedmiotowego postępowania. Nadleśnictwo oraz Prezydent Miasta prowadzili korespondencję w sprawie zmiany użytków przedmiotowych działek przynajmniej od kwietnia 2014 r., za każdym razem informując o postępach prac Rejonowy Zarząd Infrastruktury, np. o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z dokumentami, a ostatecznie kierując decyzję. Nie ulega wątpliwości, że Rejonowy Zarząd Infrastruktury w czynnie brał udział w postępowaniu, jednak w orzecznictwie Sądu Najwyższego przedstawiono pogląd, że uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym nie czyni z niej strony postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt SA 2595/99). Rejonowy Zarząd Infrastruktury w zaskarżył wyżej opisane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w u domagając się jego uchylenie i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do uchylenia postanowienia. W uzasadnieniu skarżący twierdził, że stanowisko organu odwoławczego jest całkowicie błędne, gdyż jest on stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie może być kwestionowany jego interes prawny w sprawie, który wynika z faktu, że działki objęte postępowaniem zostały przekazane skarżącemu w drodze umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie podpisanej z Nadleśnictwem z dnia 31 grudnia 2004. Umowa ta określa wykorzystanie użytkowanego przez wojsko terenu na cele obronności państwa. Jest sprawą oczywistą, że sposób realizacji tych celów określa Ministerstwo Obrony Narodowej, co oznacza, że tereny przeznaczone na cele obronności państwa podlegają inwestowaniu zgodnie z zasadami wojska adekwatnie do zadań stawianych organom odpowiedzialnym za obronność państwa. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta odmawiającej dokonania w ewidencji gruntów zmiany użytków działek zgodnie z ich stanem faktycznym i potrzebami resortu miało na celu rozwiązanie problemu wynikającego z powstałego paradoksu urzędniczego w przepisach poprzez naprawę i odzwierciedlenie istniejącego stanu faktycznego. Zmianą użytków zainteresowane jest zarówno Nadleśnictwo jak i skarżący, który jest płatnikiem podatku od przedmiotowych gruntów na podstawie § 2 ust. 3 umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie. Nawet w opinii Urzędu Miasta w wydanej do odwołania skarżącego podkreśla się, że Rejonowy Zarząd Infrastruktury jest uczestnikiem postępowania w tej sprawie (pismo z dnia 26.01.2016 r.). Pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. Urząd stwierdza, że skarżący posiada tytuł prawny do gruntu objętego umową. Strona wojskowa uzyskała już wymagane zgody MON na przejęcie ww. działek w trwały zarząd MON - RZI na cele obronności państwa i pozytywne opinie w tej sprawie Lasów Państwowych, a zmiana użytków jest jedynie jednym z etapów umożliwiającym dalsze procedowanie w tej sprawie. Na zakończenie zarzucił, że organ prezentuje zbyt formalistycznie podejście i działa na szkodę interesu państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej zwanej: "p.p.s.a.". W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie, a do takich należy postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 127 § 1 dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej zwanej "k.p.a.", prawo wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji służy stronie postępowania. Przesłanką wniesienia odwołania od decyzji jest zatem posiadanie przymiotu strony postępowania administracyjnego. Przymiot strony i prawo wniesienia odwołania nie jest zależne od faktu udziału strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu, czyli ustalenia jego obowiązku lub uprawnienia. Istotą interesu prawnego jest zatem jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Przedmiotem postępowania, w którym zostało wydane zaskarżone postanowienie było dokonanie na wniosek Nadleśnictwa zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków. We wniosku wniesiono o zmianę wpisu polegają na zmianie użytku Ls na Bi oraz dr dla działek: [...], wchodzących w skład kompleksu wojskowego Nr [...]. Wskazane wyżej działki są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Nadleśnictwa z siedzibą w G. Rejonowy Zarząd Infrastruktury na podstawie umowy z dnia 31 grudnia 2004 r. jest użytkownikiem ww. nieruchomości. Organ odwoławczy wydając postanowienie powołał się w jego uzasadnieniu na art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Powołany wyżej przepis stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, (...). Zdaniem organu odwoławczego przymiot strony w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków mają tylko podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, w przypadku niniejszej sprawy jest to tylko przedstawiciel Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo . Powołując się na art. 134 k.p.a. organ stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 2015 r. Na podstawie art. 4. ust. 1 i 3 ustawy z dnia z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100) Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W ramach sprawowanego zarządu Lasy Państwowe prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o lasach Dyrektor Generalny Lasów Państwowych, na wniosek zainteresowanego ministra lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, może przekazać w użytkowanie wskazanej przez wnioskodawcę jednostce organizacyjnej lub Agencji Mienia Wojskowego lasy, grunty oraz inne nieruchomości, bez zmiany ich dotychczasowego przeznaczenia, jeżeli za tym przemawiają wymienione w tym przepisie ustawie względy. Strona skarżąca na podstawie zawartej w dniu 31 grudnia 2004r. umowy z Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych przejęła ww. nieruchomości w użytkowanie. W umowie Rejonowy Zarząd Infrastruktury został zobowiązany do ponoszenia zgodnie z obowiązującymi przepisami obciążeń podatkowych związanych z przekazywanym do użytkowania gruntem, w szczególności podatku leśnego, rolnego i od nieruchomości ( § 2 pkt 3 umowy). Zgodnie art. 336 k.c. "posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określenie władztwo nad rzeczą". Zatem, jeżeli w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy mowa jest o podmiotach, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości Skarbu Państwa, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa ( tutaj ustawy o lasach) chodzi tu o posiadaczy tych nieruchomości w rozumieniu art. 336 k.c. Wynika z powyższego, że strona skarżąca będąc użytkownikiem nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, tym samym jest stroną postępowania w sprawie, która dotyczy zmiany klasyfikacji gruntów, których jest użytkownikiem. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w uregulowaniach znajdujących się w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. e) rozporządzenia, oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także dane dotyczące (...) użytkownika gruntów państwowych i samorządowych. Strona skarżąca jest użytkownikiem w rozumieniu § 11 ust. 1 pkt 1 lit. e) rozporządzenia. W dacie wydania decyzji przez organ I instancji w rozporządzeniu znajdował się § 46 ust. 1, który stanowił, że "dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i § 11". Przepis ten został uchylony z dniem 11 stycznia 2016 r. Brak tego przepisu w rozporządzeniu nie oznacza, że podmioty wymienione w § 11 utraciły legitymację do występowania w postępowaniu w sprawie wpisu w ewidencji gruntów w charakterze strony, legitymacja ta wynika bowiem wprost z powołanych wyżej przepisów ustawy. Nadto w rozporządzeniu znajdują się przepisy, których treść potwierdza, że ustawodawca wszystkim podmiotom wymienionym w § 11 rozporządzenia przyznał status strony postępowania. Przykładowo zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 4 o dokonanych zmianach w danych ewidencyjnych starosta zawiadamia osoby, jednostki organizacyjne i organy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1 - w przypadku gdy zmiana została dokonana w trybie czynności materialno-technicznej wyłącznie na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z kolei § 71 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowi, że dane ewidencyjne, dotyczące budynków, o których mowa w § 63 ust. 1 pkt 14 lit. a i pkt 15, oraz dane ewidencyjne dotyczące lokali, o których mowa w § 70 ust. 1, ujawnia się w ewidencji na wniosek właściwych podmiotów ewidencyjnych lub osób, jednostek organizacyjnych i organów, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 1. Z powyższych regulacji wynika, że przymiot strony w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków ma podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Stanowisko to jest zgodne z podglądem prezentowanym dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2016 r. sygn. akt II FSK 3259/15 i z 15 kwietnia 2008r., sygn. akt I OSK 666/07; wyrok WSA w Warszawie z 29 grudnia 2014 r., sygn. IV SA/Wa 2052/14 – wyroki publikowane na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu również wyraził taki pogląd, błędnie jednak przyjął, że strona skarżąca nie jest podmiotem, którego prawo do nieruchomości podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów. Dodatkowo należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego zmian w ewidencji gruntów daje również status podatnika podatku od nieruchomości i rolnego. Wynika on z art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, z późn. zm.), czy art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617) ( zob. np. powołany wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2016 r.). Skarżący jest płatnikiem podatków od przedmiotowych nieruchomości – wynika to z § 2 ust. 3 umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, potwierdził to również pełnomocnik w skardze. W taki stanie sprawy Sąd stwierdził, że niezasadnie organ odwoławczy uznał, że strona skarżąca nie była stroną postępowania wszczętego wnioskiem Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Nadleśnictwa , nie było zatem podstaw do wydawania postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W prowadzonym przez ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia przepisów postępowania – w szczególności art. 134 w zw. z art. 28 i 127 § 1 k.p.a. , które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.