III SA/Gd 578/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...]. nr[...]. Decyzją z dnia 24 lutego 2015 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówiono przyznania J. B. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2013/2014. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej w skrócie "k.p.a."), art. 1 ust. 2 punkt 1 i ust. 3, art. 3 – 4, art. 5 ust. 1 i ust. 4 – 4b, art. 20, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 114) oraz rozporządzenia: rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wydane rozstrzygnięcie jest następstwem kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [...], mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 24 października 2013 r. odmawiającą stronie przyznania świadczeń rodzinny i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku pierwotnie prowadzonego postępowania odwoławczego doszło bowiem do zmian w sytuacji dochodowej rodziny, to jest do utraty dochodu uzyskiwanego przez wnioskodawczynię tytułem świadczenia rehabilitacyjnego i do uzyskania dochodu w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Ujawniony został również nowy dowód obrazujący wysokość składek na ubezpieczenie zdrowotne męża wnioskodawczyni. W obecnie prowadzonym postępowaniu ustalono, że uzyskany przez rodzinę dochód wyniósł łącznie 2.802,77 zł (w przeliczeniu na osobę 560,55 zł) i przekracza kwotę 539,00 zł miesięcznie, która to stanowi kryterium uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Organ wskazał, że wyliczając wysokość dochodu rodziny uwzględnił m.in. dochód z tytułu pełnienia przez stronę obowiązków społecznych (kuratora społecznego) w kwocie 5.517,24 zł (459,77 zł miesięcznie). Wysokość kwoty wynikała z informacji PIT-R wystawionej przez Sąd Rejonowy w K. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 3 punkt 1 lit. c tiret 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochodem jest dochód niepodlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych – kwoty diet nieopodatkowane podatkiem od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Odwołując się do treści art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ pierwszej instancji podniósł ponadto, że w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Jednakże w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W rozpatrywanej sprawie nie można zastosować wobec strony regulacji art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w okresie zasiłkowym 2012/2013 strona z takiego prawa już korzystała. W odwołaniu od wyżej wskazanej decyzji J. B. zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie prawa polegające na nieuwzględnieniu okoliczności utraty dochodu osiągniętego w 2012 r. z tytułu pełnienia funkcji kuratora sądowego, to jest okoliczności utraty dochodu, o której mowa w art. 3 punkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołująca funkcję kuratora przestała bowiem pełnić na skutek odwołania w dniu 27 maja 2013 r. Funkcja ta w ocenie odwołującej mieści się w pojęciu "innej pracy zarobkowej" użytego w powołanym przepisie. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Wójta Gminy. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 punkt 22 – 23, art. 5 ust. 1 i 3 – 4b i art. 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych z powołaniem art. 2 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Odnosząc się do podniesionych zarzutów Kolegium wskazało, że pełnienie funkcji kuratora społecznego rodzinnego nie stanowi zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 punkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle tej definicji przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W ocenie organu zakończenie pełnienia funkcji kuratora społecznego nie stanowi utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej powodującej utratę dochodu w rozumieniu art. 3 punkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organu odwoławczego zasadnym było uznanie przez organ pierwszej instancji, że dochód tytułem ryczałtu za sprawowanie funkcji kuratora społecznego wypłacony wnioskodawczyni w roku 2012 stanowi dochód za ten rok podlegający wliczeniu do dochodu rodziny jako wymieniony w art. 3 punkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dochód z tego tytułu stanowi bowiem wskazaną w art. 3 punkt 1 lit. c tiret 16 dietę nieopodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych. W skardze na wyżej wskazaną decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. B. wniosła o jej uchylenie. Wydanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 punkt 1 lit. c tiret 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie ryczałtu stanowiącego zwrot kosztów za dietę otrzymywaną w związku z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, co w rezultacie doprowadziło do uznania wypłaconej kwoty 5.517,24 zł za dochód skarżącej, podczas gdy kwota ta stanowi ryczałt na pokrycie kosztów poniesionych w związku z pełnieniem funkcji kuratora i nie jest dietą w rozumieniu powyższego przepisu. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że nie sposób kwalifikować należności uzyskanych z tytułu pełnienia funkcji kuratora społecznego jako wynagrodzenia z tytułu pełnionych funkcji (co byłoby odpowiednikiem dochodu). Otrzymane z tego tytułu należności, stanowiące zwrot poniesionych kosztów w żaden sposób nie powiększyły bowiem majątku skarżącej czy też ilości posiadanych przez nią środków finansowych na utrzymanie rodziny. Skarżąca odwołując się do art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wskazała, że ustawodawca traktuje dietę i zwrot kosztów jako całkowicie odrębne świadczenia. Dieta stanowi wynagrodzenie, natomiast zwrot kosztów jest w istocie świadczeniem mającym na celu zwrot faktycznie poniesionych wydatków. Jeżeli zaś ustawodawca chciałby zakwalifikować zwrot kosztów związanych z pełnioną funkcją jako dochód niewątpliwie wyraziłby to wprost w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując postaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Kolegium wskazało uzupełniająco, że pomiędzy regulacją zawartą w art. 3 punkt 1 tiret 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych i regulacją zawartą w art. 21 ust. 1 punkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych zachodzi swoista korelacja. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 punkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wolne od podatku dochodowego są: diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich - do wysokości nieprzekraczającej miesięcznie kwoty 2.280 zł. Opodatkowanie podatkiem dochodowym przychodu z tytułu ryczałtu wypłacanego kuratorom społecznym od kwoty powyżej 2.280 zł miesięcznie wskazuje na dochodowy charakter tego świadczenia, co zrównuje ów przychód z przychodem z tytułu diety wymienionej również w art. 21 ust. 1 punkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Kolegium podniosło ponadto, że na dochodowy charakter wskazanego ryczałtu wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 1 października 2015 r. wydanym w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 598/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak zakreślonych granicach sprawowania kontroli Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy, mocą której odmówiono skarżącej przyznania świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2013/12014 z uwagi na przekroczenie określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych kryterium dochodowego. W okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem organów było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie kwalifikacji prawnej należności otrzymywanych przez skarżącą z tytułu sprawowania społecznej funkcji kuratora. W przypadku uznania, iż podlegają one wliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, wywodu – realizującego określoną w art. 11 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego zasadę przekonywania - wskazującego na zasadność takiego stanowiska. Analiza wydanych w sprawie decyzji w zakresie, w jakim powinna odnosić się do istoty sporu, wskazuje, iż decyzje te sprowadzają się jedynie do arbitralnego stwierdzenia, że należności otrzymywane przez skarżącą z tytułu sprawowania funkcji kuratora społecznego podlegają – jako dochód - wliczeniu do dochodu rodziny za rok 2012. Należy w związku z tym wskazać, że na gruncie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 795 ze zm.) wyróżnić można dwa rodzaje ryczałtów. Pierwszy z nich, zgodnie z art. 90 ust. 1 cyt. ustawy, to ryczałt z tytułu zwrotu kosztów ponoszonych w związku ze sprawowanym przez niego nadzorem lub dozorem, drugi zaś w myśl art. 91 wyżej wskazanej ustawy to ryczałt za: 1) przeprowadzenie wywiadu środowiskowego określonego w art. 214 § 1 Kodeksu postępowania karnego, 2) przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sprawach o unieważnienie małżeństwa, ustalenie istnienia lub nieistnienia małżeństwa, rozwód, separację, 3) obecność przy kontaktach rodziców z dziećmi, ustalonych przez sąd opiekuńczy. Z kolei w ustawie o świadczeniach rodzinnych zapisano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to m.in. inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych – m.in. kwoty diet nieopodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. W ocenie Sądu pojęcie "dochodu" należy zasadniczo wiązać z określonym przysporzeniem majątkowym. Skoro z założenia dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania, to oznacza to, że dochodem są wszelkie przysporzenia majątkowe uzyskane faktycznie. Jeżeli zaś celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wsparcie osób, które nie są w stanie pokryć wydatków związanych z wychowaniem i utrzymaniem osób najbliższych (w rozpatrywanym wypadku dzieci), to ocena możliwości osób wymienionych w art. 2 ust. 1 tej ustawy, w tym zakresie, powinna być oparta o rzeczywiste dochody tych osób, a nie dochody hipotetyczne. Z faktycznym przysporzeniem majątkowym mamy zaś do czynienia jedynie w sytuacji, gdy stan majątkowy określonej osoby po uzyskania danych należności ulega zwiększeniu. Nie można mówić o takim zwiększeniu w sytuacji, gdy osoba taka - sprawując funkcję kuratora społecznego - z własnych środków finansowych pokrywa koszty dojazdu do nadzorowanego czy dozorowanego oraz koszty sporządzenia sprawozdania, a następnie uzyskuje zwrot zaangażowanych własnych środków finansowych. W takiej sytuacji wypłacenie ryczałtu, o jakim mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o kuratorach rekompensuje jedynie ponoszony czasowo przez kuratora uszczerbek finansowy, nie dając po jego stronie żadnego rzeczywistego przysporzenia majątkowego. Należy mieć również na uwadze to, że ryczałt ten jest jedynie zwrotem poniesionych kosztów, dlatego jego wysokość może być uzależniona jedynie od nich. W ocenie Sądu wskazywana przez organ odwoławczy korelacja regulacji zawartej w art. 3 punkt 1 tiret 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych z regulacją zawartą w art. 21 ust. 1 punkt 17 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (w której to zapisano, że wolne od podatku dochodowego są: diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich - do wysokości nieprzekraczającej miesięcznie kwoty 2.280 zł) nie może stanowić wyłącznego determinantu kwalifikowania uzyskanego przez skarżącą świadczenia w kwocie 5.517,42 zł jako dochodu w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadała w sposób autonomiczny ustawa o świadczeniach rodzinnych. W art. 3 punkt 1 tiret 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł definicję legalną "dochodu" określoną przez ustawodawcę dla potrzeb postępowania w sprawie przyznawania świadczeń rodzinnych. Wskazano zatem, jak na gruncie tej konkretnej ustawy należy pojmować słowo "dochód". Mając na uwadze powyższe zasadnym jest wskazanie, że w treści art. 3 punkt 1 tiret 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nie używa pojęcia "diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów" (którego to użyto w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych) lecz pojęcia "diety nieopodatkowane podatkiem dochodowym [...]". Zasadnym jest nadto wskazanie, że pojęcie "diety" odnieść należy do świadczeń stanowiących zwrot kosztów utrzymania (np. w podróży służbowej, przy wykonywaniu obowiązków poza miejscem zamieszkania). Z kolei "ryczałt z tytułu zwrotu kosztów" (vide: art. 90 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych) stanowi nic innego jak sui generis zwrotne świadczenie pieniężne należne za poniesienie kosztów osobistego wykonania zleconych czynności, w realiach sprawy związanych z pełnieniem określonych obowiązków społecznych. Należy ponadto wskazać, iż w art. 3 ust. 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca przewidział, iż do dochodu wliczane są przychody pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Tym samym stanowi o wliczaniu do dochodu jedynie przychodu w wysokości faktycznie uzyskanej tj. "netto". Uwzględniając wysokość uzyskiwanego przez skarżącą ryczałtu jak i jego charakter tak rozumiany przychód jest w istocie równy zeru, bo stanowi równowartość poniesionych przez kuratora kosztów. W kontekście poczynionych rozważań należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej kwalifikacji prawnej należności otrzymywanych przez skarżącą z tytułu sprawowania społecznej funkcji kuratora w świetle regulacji art. 3 punkt 1 tiret 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło z kolei próby weryfikacji wyżej wskazanego błędnego stanowiska organu pierwszej instancji utrzymując w mocy wydane przez ten organ rozstrzygnięcie. Należy mieć zaś na uwadze, że rola organu odwoławczego w postępowaniu odwoławczym nie ogranicza się jedynie do oceny postępowania pierwszoinstancyjnego, ale również do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz przedstawienia własnej, przekonującej w świetle art. 11 k.p.a. oceny prawnej rozpoznawanej sprawy. Na marginesie Sąd zauważa, że pogląd wyrażony we wskazanym w odpowiedzi na skargę wyroku w sprawie o sygnaturze III SA/Gd 598/15 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W powyższym postępowaniu Sąd w oparciu o ustalony w sprawie stan faktyczny przeprowadził analizę charakteru prawnego ryczałtu należnego kuratorowi mając na uwadze treść art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej a nie treść autonomicznych regulacji w zakresie ustalania dochodu zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Mając zatem na uwadze, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.