III SA/Gd 590/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 27 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 25 listopada 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta nałożył na M. P. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzja została doręczona w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 19 lutego 2015 r. M. P. (dalej zwany: "stroną", "skarżącym") nadał w placówce pocztowej odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2015 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. O prawie i terminie do złożenia odwołania strona została prawidłowo pouczona w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu pierwszej instancji została wysłana dnia 27 listopada 2014 r. na adres podany przez stronę, tj. ul. [...] w G.. W dniu 2 grudnia 2014 r. list zawierający decyzję został po raz pierwszy awizowany. Po upływie 7 dni - dnia 10 grudnia 2014 r. list został awizowany powtórnie. Dnia 17 grudnia 2014 r. - po upływie 14 dni od dnia pozostawienia pierwszego awiza - list został zwrócony do organu pierwszej instancji z adnotacją "nie podjęto w terminie". Został zatem zachowany tryb tzw. doręczenia zastępczego, który przewidziany jest w art. 44 k.p.a., i doręczenie było prawnie skuteczne. W związku z tym za dzień doręczenia decyzji należało uznać dzień 16 grudnia 2014 r., a termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 30 grudnia 2014 r. Strona złożyła odwołanie w dniu 19 lutego 2015 r. za pośrednictwem operatora pocztowego (data stempla pocztowego), a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia. M. P. zaskarżył wyżej opisane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że o decyzji organu pierwszej instancji dowiedział się w dniu 12 lutego 2015 r. W dniu 19 lutego 2015 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do odwołania wraz z samym odwołaniem. W uzasadnieniu wniósł o dopuszczenie dowodów w celu uprawdopodobnienia, iż do uchybienia terminu doszło na skutek okoliczności przez niego niezawinionych, tj. o przesłuchanie go w charakterze strony oraz przesłuchanie jego matki. W uzasadnieniu odwołania i wniosku o przywrócenie terminu wskazał, że pozostaje zameldowany pod adresem przy ul. [...] w G. i tam zamieszkuje, przy czym w okresie od dnia 25 listopada 2014 r. do dnia 21 grudnia 2014 r. nie przebywał pod tym adresem; gdyż był w wyjazdach służbowych i pomieszkiwał gdzie indziej. W tym czasie jego matka, która też jest zameldowana pod ww. adresem, choć mieszka w innym lokalu, odbierała wszelką korespondencję, jaka była kierowana do osób tam zameldowanych. Matka skarżącego nie stwierdziła, aby w skrzynce pocztowej pozostawiono awizo informujące o konieczności przesyłki zawierającej ww. decyzję. Zdaniem skarżącego postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, w szczególności z naruszeniem jego prawa do obrony. Jest ono konsekwencją wydanego w tej samej dacie innego postanowienia o sygn. akt [...], którym organ odmówił przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2015 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wydane w trybie art. 134 w związku z art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., 267 ze zm.), zwane dalej k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że nastąpiło uchybienie terminu, gdyż termin do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia następnego po dniu doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a., co zdaniem Kolegium nastąpiło w dniu 16 grudnia 2014 r. Obnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, co następuje: Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania - art. 134 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia była zatem data skutecznego doręczenia decyzji stronie, albowiem od tego momentu rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 44 k.p.a.: § 1 W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z brzmienia przytoczonego powyżej unormowania wynikają dwie podstawowe przesłanki skuteczności przewidzianego w nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowanie pisma przez oznaczony czas u operatora pocztowego (w przypadku doręczenia pisma za jego pośrednictwem). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe w drzwiach mieszkania adresata albo jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Tylko w przypadku ziszczenia się tych dwóch przesłanek doręczenie w tym trybie może być uznane za skutecznie dokonane, w postaci prawnego skutku doręczenia (domniemania doręczenia). W okolicznościach niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, że nadana do skarżącego w dniu 27 listopada 2014 r. przesyłka z decyzją organu pierwszej instancji została prawidłowo zaadresowana. Jednak zastrzeżenia, co do prawidłowości, musi budzić sposób awizowania tej przesyłki (koperta wraz z potwierdzeniem odbioru znajduje się w aktach administracyjnych). A mianowicie, jak wskazuje cytowany przepis art. 44 § 2 k.p.a. przy zastosowaniu tego trybu wymagane jest, aby pozostawić zawiadomienie w jednym z wymienionych w nim miejsc. Doręczyciel jest zobowiązany do podania gdzie takie zawiadomienie pozostawił, wynika to również z treści formularza dowodu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku nie ma możliwości weryfikacji czy tryb został zachowany. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 1014r., sygn. akt II GSK 2689/14 stwierdził, że: "Odnotowanie wyłącznie informacji o awizowaniu, bez podania miejsca pozostawienia zawiadomienia, nie spełnia wymogu określonego w § 34 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2013r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545), to zaś nie pozwala uznać skuteczności takiego doręczenia." ( publ. LEX nr 1643725). W rozpatrywanej sprawie, zarówno na kopercie, jak i na potwierdzeniu odbioru, brak jakiejkolwiek wzmianki gdzie pozostawiono dwukrotne tzw. awizo, czyli zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jego odbioru w określonym terminie. Zdaniem Sądu, w opisanej tu sytuacji, nie można było twierdzić, że zostały zachowane warunki określone w art. 44 k.p.a. i że doszło do skutecznego doręczenia pisma w tym trybie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 (baza Lex nr 1145634), zgodnie z którym aby uznać tzw. "doręczenie zastępcze" za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. W świetle poczynionych rozważań należy stwierdzić, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a. nie było skuteczne. Dlatego też terminu do wniesienia odwołania nie można było liczyć od dnia 16 grudnia 2014r., tak jak zrobił to organ odwoławczy. W tej dacie nie mógł bowiem rozpocząć się bieg terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji też zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 44 k.p.a. Mając na względzie przytoczone okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę odwołania skarżącego od decyzji z dnia 25 listopada 2014 r. organ odwoławczy będzie miał na względzie wskazane powyżej uwagi.