III SA/Gd 598/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 1 września 2011r., nr [...], Prezydent Miasta uchylił z dniem 1 stycznia 2011r. ww. decyzję z późniejszymi zmianami dotyczącą przyznania zasiłku stałego. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji przywołał art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 4, art. 11 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 2 czerwca 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta przyznał M. K. będącemu osobą niezdolną do pracy oraz samotnie gospodarującą zasiłek stały od dnia 1 maja 2006 r. w wysokości 317 zł miesięcznie. W związku z tym, że wnioskodawca odmówił pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, organ uznał to za brak współdziałania z pracownikiem i decyzją z dnia 27 stycznia 2011r. uchylił zasiłek stały, która z kolei decyzją z dnia 28 czerwca 2011r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazana do ponownego rozpatrzenia do MOPS. Dalej organ podniósł, że w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przesłankami przyznania zasiłku stałego w przypadku osoby samotnie gospodarującej są niezdolność do pracy oraz spełnienie kryterium dochodowego. M. K. spełnia przesłanki niezdolności do pracy jednak bez oświadczenia o dochodach organ nie jest w stanie ustalić jego sytuacji dochodowej, która mogła ulec zmianie od dnia ostatnio przeprowadzonego wywiadu. Organ poinformował M. K., że w dniu 15 lipca 2011r. zostanie przeprowadzony u niego wywiad środowiskowy, jednak wnioskodawca odmówił pracownikom socjalnym przeprowadzenia wywiadu. Nie złożył także oświadczenia majątkowego uniemożliwiając tym samym ustalenia aktualnej sytuacji majątkowej. Ponadto w dniu 6 lutego 2011r. M. K. osiągnął wiek uprawniający do świadczeń emerytalnych z ZUS. Organ zobowiązał go do złożenia w ZUS wniosku o ustalenie prawa do emerytury i przedłożenia w MOPS w T. dokumentu potwierdzającego fakt złożenia takiego wniosku. M. K. nie wywiązał się z tego zobowiązania. Odmówił także pracownikowi socjalnemu wypełnienia i podpisania wniosku o ustalenie prawa do emerytury. Nie wyraził też zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego aktualizującego informacje o sytuacji dochodowej M. K. oraz niewywiązanie się z obowiązku starania się o świadczenie emerytalne ZUS należało uznać za brak współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W następstwie odwołania wniesionego przez M. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy, przytaczając treść art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 6 pkt 1 oraz art. 8 ustawy o pomocy społecznej podniósł, że prawo do zasiłku stałego przysługuje wtedy, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zatem w trakcie ustalania prawa do zasiłku stałego koniecznym jest ustalenie wysokości dochodu. Organ zobowiązany jest także do regularnej weryfikacji przysługującego uprawnienia, poprzez aktualizację wywiadu środowiskowego. Organ wskazał, że M. K. nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej – w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż uniemożliwiał przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, co z kolei spowodowało brak ustalenia aktualnej łącznej wysokości dochodu. Organ wskazał także, że organ I instancji w decyzji z dnia 1 września 2011r. nieprawidłowo sformułował swoje rozstrzygnięcie, z którego wynikało, że decyzja ta zastąpiła w obrocie prawnym decyzję tego samego organu nr [...] z dnia 2 czerwca 2006r. przyznającą zasiłek stały. Świadczyć o tym miało użycie sformułowania " w pozostałej części decyzja pozostaje bez zmian". Organ podał, że prawidłowe sformułowanie w tym zakresie winno było brzmieć: "uchylam decyzję X w części obejmującej prawo do zasiłku stałego na okres od ...". W skardze na ww. decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. wskazał, że jest osobą samotną o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej opieki. Nie porusza się samodzielnie. Jedyną osobą, która nim się opiekuje jest jego matka w wieku 87 lat. Dzieci mieszkają poza granicami kraju (córka w Niemczech, syn w Anglii). Skarżący podniósł, że wywiady środowiskowe sporządzane przez pracownika socjalnego były nieprawidłowe i nie odpowiadały prawdzie, a on był zmuszany do ich podpisywania. Zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, gdyż nie odpowiada dowodom i faktom. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwana "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych zasad kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 ww. ustawy. W niniejszej sprawie M. K. kwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lipca 2012 r. orzekającą o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 września 2011 r. przyznającej mu zasiłek stały i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powołany w niej jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu prowadząca do wydawania w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie " konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ". W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, zaś przedmiotem jego ustaleń byłyby sprawy mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie organ odwoławczy nie jest uprawniony, nadto naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (por. art. 15 k.p.a.). Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie zachodziły wymienione w przepisie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej jako: ustawa) przesłanki dające podstawę do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały. Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było natomiast wadliwe - zdaniem organu - sformułowanie sentencji decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że w takim stanie rzeczy brak było wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem organ odwoławczy nie wykazał by w sprawie pozostawały do wyjaśnienia kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazaną przez organ przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była wadliwie sformułowana jej sentencja, zatem prawidłowo działając organ odwoławczy winien był na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję i orzec co do istoty sprawy. Wbrew stanowisku organu odwoławczego wydanie takiego orzeczenia nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przyjęta bowiem w art. 138 k.p.a. konstrukcja przyznaje organowi drugiej instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania), bądź uchylenie czy zmiana zaskarżonej decyzji. Dokonując z kolei oceny stanowiska organu odwoławczego, w którym wskazuje na wadliwość sentencji orzeczenia organu pierwszej instancji, Sąd stwierdza, że nie w pełni stanowisko to podziela. W myśl art. 107 ust. 4 zd. 2 ustawy w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację wywiadu środowiskowego sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Takie postępowanie organu może doprowadzić do przeprowadzenia postępowania mającego na celu zweryfikowanie decyzji przyznającej zasiłek stały w ustawowym trybie przewidzianym art. 106 ust. 5 ustawy. Powołany przepis stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na niekorzyść strony nie wymaga jej zgody. Stosownie do treści art. 106 ust. 5 ustawy podnieść zatem trzeba, iż określa on przesłanki uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania, zmierzającego do dokonania weryfikacji decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Przepis ten ustanawia przy tym zarówno katalog przesłanek obligatoryjnych, jak i fakultatywnych, których wystąpienie stanowi, bądź też odpowiednio może stanowić podstawę weryfikacji decyzji. Wydanie w tym trybie decyzji orzekającej o zmianie uprzednio wydanej decyzji, nie zastępuje jej, lecz jedynie zmienia któryś z jej składników. Nie ma zatem racji organ odwoławczy twierdząc, że taka decyzja eliminuje z obrotu prawnego uprzednio wydaną decyzję orzekającą o przyznaniu uprawnienia do świadczenia z pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organy uznały, że zachodzi wyrażona w art. 11 ust. 2 ustawy przesłanka braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co dawało podstawę do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do zasiłku stałego. Zasiłek ten został przyznany skarżącemu decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 czerwca 2006 r. na okres od dnia 1 maja 2006 r. Ww. decyzja decyzją z dnia 20 października 2006 r. została zmieniona w części dotyczącej wysokości świadczenia, zaś w pozostałej części pozostała bez zmian. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 2 czerwca 2006 r., bowiem tą decyzją przyznano skarżącemu uprawnienie do zasiłku. W sentencji decyzji organ ten, w miejsce sformułowania " z późniejszymi zmianami", winien był nadto wskazać jaką decyzją ww. decyzja została zmieniona. Z kolei prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego odnośnie wskazania terminu, od którego winna zostać uchylona decyzja przyznająca skarżącemu pomoc społeczną. W tym miejscu należy odwołać się do utrwalonych w tej kwestii poglądów reprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny. Taki pogląd wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 928/08; orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazując, że ustawodawca w redakcji przywołanego przepisu konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnie przyznającej świadczenie pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bezsprzecznie na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Do tego poglądu odwołał się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 lipca 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 308/09; orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywoływać wyłącznie skutki ex nunc. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki NSA z dnia 11 marca 2010 r. sygn. I OSK 1554/09, z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 654/10, z dnia 29 września 2011 r. sygn. I OSK 655/11; orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezspornym jest, że organ winien jest uwzględnić ustalenia dotyczące zmiany sytuacji materialnej podopiecznego, lecz decyzja wydana w ich wyniku powinna ustalać jego sytuację na przyszłość, nie zaś z mocą wsteczną. Na koniec Sąd stwierdza, że podziela stanowisko organów, co do istnienia w niniejszej sprawie przesłanek uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu uprawnie do zasiłku stałego. Z akt sprawy wynika, że skarżący uniemożliwia organowi przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, do czego ten jest zobligowany na mocy art. 107 ust. 4 zd. 2 ustawy. Organ podejmował również próby ustalenia w inny sposób wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącego tj. poprzez przesłanie mu formularza oświadczenia majątkowego z prośbą o jego wypełnienie i przekazanie pracownikowi organu. Skarżący ww. formularza nie przekazał. Zgodnie z treścią § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 27, poz. 138) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej ( ust. 3). Na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy ( ust. 5). Z uwagi na materię spraw i cele pomocy społecznej ustawa o pomocy społecznej akcentuje zasadę współdziałania osób korzystających z pomocy z organami upoważnionymi do jej udzielania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 września 2008 r. wyraził pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela: "1. Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu k.p.a. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. 2. Odmowa podpisania aktualizacji wywiadu środowiskowego świadczy o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym." ( sygn. akt IV SA/Po 151/08, opubl. LEX nr 483742) Mając na względzie sytuację faktyczną wynikająca z akt administracyjnych, podjęte przez ośrodek pomocy społecznej próby ustalenia sytuacji dochodowej skarżącego, Sąd stwierdził, że organy dokonały prawidłowych ustaleń wskazujących na brak współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej sytuacji życiowej, a to ustalenie stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia - zgodnie z treścią przytoczonego wyżej art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ze wskazanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 152 ww. ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Orzekając w sprawie ponownie organy winny uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.