III SA/Gd 599/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant: Specjalista Dorota Zawiślińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. 4.547 (cztery tysiące pięćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. (...) Sp. z o.o. w G. (dalej także jako "strona", "spółka" albo "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 21 listopada 2019 r. Prezydent Miasta decyzją nr (...) zezwolił skarżącej na zajęcie części pasa drogowego drogi gminnej ul. (...) w celu prowadzenia robót związanych z budową sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w terminie od 22 listopada 2019 r. do 10 grudnia 2019 r. W dniu 6 maja 2020 r. do Zarządu Dróg i Zieleni wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. (...) w G. (działki drogowe nr (...), (...) oraz (...); obręb (...)) poprzez umieszczenie w nim sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej w terminie od 11 października 2019 r. w oparciu o decyzję z dnia 21 listopada 2019 r. nr (...) . Prezydent Miasta decyzją z dnia 6 sierpnia 2020 r. nr (...) zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. (...) w G. poprzez umieszczenie w nim sieci kanalizacji sanitarnej wraz przyłączami oraz studniami o łącznej powierzchni rzutu poziomego: - pod jezdnią 2,58 m2; - poza jezdnią 22,52 m2 oraz - pod jezdnią (droga nieurządzona) 144,63 m2 w terminie od dnia 6 maja 2020 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że nie jest możliwe udzielenie zezwolenia z terminem wstecznym w stosunku do daty złożenia wniosku. Wniosek został złożony w dniu 6 maja 2020 r. W jego treści wskazano zaś termin umieszczenia urządzeń – 11 października 2019 r. Następnie, pismem nr z dnia 21 września 2020 r. (...) organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego drogi gminnej ul. (...) w G. Prezydent Miasta decyzją z dnia 14 października 2020 r. nr (...) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 30.997.41 zł za zajęcie, w dniach od 11 grudnia 2019 r. do 5 maja 2020 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, części pasa drogi gminnej ul. (...) w G. poprzez umieszczenie w nim sieci kanalizacji sanitarnej wraz przyłączami oraz studniami o łącznej powierzchni rzutu poziomego pod jezdnią 2,58 m2 oraz poza jezdnią 22,52 m2 oraz pod jezdnią (droga nieurządzona) 144,63 m2. W podstawie prawnej wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i 5, art. 40 a i d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.p."); art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a.") oraz § 3 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XXV/750/04 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 1813) zmienionej uchwałą nr XXII/565/20 Rady Miasta Gdańska z dnia 30 kwietnia 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2020 r., poz. 2308). W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że kwestie związane z zajęciem pasa drogowego regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Organ przytoczył treść przepisów art. 4, art. 39 oraz art. 40 ust. 1 u.d.p. W ocenie organu postępowanie wyjaśniające i materiał dowodowy pozwala w oparciu o obowiązujące przepisy jednoznacznie stwierdzić, iż strona poprzez umieszczenie urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi zajmowała od 11 grudnia 2019 r. do 5 maja 2020 r. pas drogowy drogi gminnej ul. (...) w G. u bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. jest tzw. decyzją związaną i na zarządcy drogi spoczywa prawny obowiązek nałożenia kary na podmiot dokonujący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i działanie to nie może być rozpatrywane w formie uznania administracyjnego. Kara ta stanowi tzw. sankcję administracyjną, które to sankcje są co do zasady stosowane wobec działań, w których stopień winy sprawcy i społeczna szkodliwość są obojętne i wiążą się jedynie z obiektywnym faktem nieuzyskania zezwolenia organu na określone działanie. W ocenie organu związany charakter decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego wyłącza w sprawie zastosowania przesłanek wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych określonych w art. 189d k.p.a., bowiem kwestia ta jest uregulowana w ustawie o drogach publicznych. Natomiast wysokość kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zależna jest jedynie od stawki opłaty ustalonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powierzchni i terminu zajęcia. Organ wskazał, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, dlatego zastosowanie w tej sytuacji znajduje art. 189f § 1 k.p.a., jednakże w realiach sprawy organ nie dopatrzył się przesłanek odstąpienia od nałożenia kary wymienionych w § 1 pkt 1 i 2. W ocenie organu waga naruszenia nie jest znikoma. Za stwierdzeniem tym przemawia to, że decyzję na zajęcie pasa drogowego strona uzyskała w celu prowadzenia robót związanych z budową przedmiotowej sieci, była więc świadoma, że umieszczając urządzenia w pasie drogowym drogi publicznej należy posiadać stosowne zezwolenie. Strona jako profesjonalny podmiot działający m. in. w zakresie budowy infrastruktury wodociągowo - kanalizacyjnej, winna mieć wiedzę na temat przepisów dotyczących zajęcia pasa i konsekwencji zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia i tym samym winna dochować należytej staranności umieszczając urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Tymczasem pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia zarządcy drogi przez 147 dni. Ponadto za umieszczenie przedmiotowego urządzenia w dniach od 11 grudnia 2019 r. do 5 maja 2020 r. strona nie została ukarana inną prawomocną decyzją. Strona nie zgłosiła informacji o ukaraniu za to zachowanie w jakimkolwiek innym trybie. W ocenie organu w sprawie nie zachodziły również przesłanki działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji "A" Sp. z o.o. w G. podniosła zarzuty: 1) wskazania w decyzji niewłaściwego adresata, gdyż nie była podmiotem zajmującym pas drogowy w terminie, za który nałożono karę, ani z uwagi na roboty ani z uwagi na własność urządzeń w okresie objętym decyzją. GIWK nie jest bowiem właścicielem przedmiotowych urządzeń z uwagi na fakt, że inwestycja nadal jest prowadzona; protokół odbioru technicznego urządzeń przez GIWK od wykonawcy nie został podpisany i to nie GIWK była zajmującym pas drogowy ani z uwagi na roboty ani z uwagi na własność urządzeń w okresie objętym decyzją; 2) naruszenia przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych - poprzez wymierzenie kary pieniężnej jak za zajęcie pasa drogowego, choć według uzgodnienia nr (...) wydanego w dniu 18 marca 2016 r. oraz uzgodnienia nr (...) wydanego w dniu 26 sierpnia 2016 r. ul. (...) nie stanowi pasa drogowego drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a co za tym idzie nie istniał obowiązek występowania z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego i ponoszenia opłat z tego tytułu. Nadto wskazać należy, iż GIWK nie miał świadomości, że w trakcie realizacji prac ul. (...) zmieniła swój status na drogę publiczną, gdyż fakt ten nie został przez organ GIWK zgłoszony; 3) naruszenia przepisu postępowania, a to art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na stronę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, bowiem waga naruszenia prawa jest znikoma, a w dodatku doszło do zaprzestania naruszania prawa; 4) nałożenia kary pieniężnej mimo faktu, iż urządzenia zostały trwale umieszczone w pasie drogowym za wiedzą i zgodą zarządcy drogi, to jest zarządca drogi wydając zezwolenie na zajęcie pasa na czas robót polegających na budowie sieci podziemnych miał przecież świadomość, że po zakończeniu robót sieci te pozostaną w pasie drogowym, zatem brak podstaw do ustalenia kary w sposób jakby do umieszczenia urządzeń doszło bez zgody zarządcy, co narusza zasady określone w art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych; 5) nałożenia kary pieniężnej mimo braku działań po stronie zarządcy drogi polegających na zawiadomieniu zajmującego pas drogowy o fakcie, iż ul. (...) zmieniła swój status na drogę publiczną, a zatem powstała konieczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w zakresie umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, co narusza zasady określone w art. 7, art. 9, i art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych; 6) nałożenia kary pieniężnej mimo złożenia wniosku w dniu 6 maja 2020 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. (...) poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej w terminie od 11 października 2019 r., co nie zostało uwzględnione przez organ, czym dopuścił się on naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania strony zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 39 i art. 40 u.d.p. oraz uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 24 czerwca 2004 r. nr XXV/750/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o zasadności nałożenia kary. Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo organ pierwszej instancji uznał skarżącą za podmiot, który zajmował pas drogowy bez zezwolenia w okresie od 11 grudnia 2019 r. do dnia 5 maja 2020 r., bowiem to skarżąca była inwestorem. Organ odwoławczy wskazał, że to skarżąca uzyskała zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym. Umieszczenie urządzeń w drodze nastąpiło z inicjatywy i na rzecz skarżącej, zatem o zezwolenie na umieszczenie urządzeń w drodze, już po zakończeniu robót, powinna wystąpić skarżąca. W ocenie organu odwoławczego nie można przyjąć, że o zezwolenie powinien wystąpić podmiot, który faktycznie umieścił urządzenia w pasie drogowym, czyli wykonawca robót, nawet, gdyby przyjąć, że do dnia odebrania robót włada on wybudowanymi urządzeniami. Wykonawca działał bowiem na zlecenie skarżącej i na rzecz skarżącej umieścił urządzenia w pasie drogowym. W ocenie Kolegium wykonawca robót, działający na czyjeś zlecenie, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. W sprawie o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym podmiotem mającym interes prawny w uzyskaniu zezwolenia jest inwestor, nie zaś wykonawca, w którego przypadku może być mowa o jedynie o interesie faktycznym. Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut dotyczący zmiany statusu ulicy (...) z drogi wewnętrznej na drogę publiczną i brak stosownej informacji o tym fakcie, bowiem informacja ta znajduje się w opinii z dnia 28 czerwca 2019 r., natomiast spółka wystąpiła o zezwolenie na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego ulicy (...) w grudniu 2019 r., zatem musiała mieć wiedzę o zmianie statusu drogi. Odnosząc się do zarzutu wadliwego zakreślenia okresu zezwolenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. nie może wydać decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na okres sprzed złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Przepisy u.d.p. przewidują bowiem, że zasadniczo w pasie drogowym nie można umieszczać żadnych obiektów. Zezwolenie na umieszczenie obiektu w pasie drogowym należy zatem traktować jako wyjątek od powyższej zasady. Umieszczenie obiektu w pasie drogowym przed wydaniem zezwolenia powinno być traktowane jako naruszenie zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 i 40 ust. 1 u.d.p. Powołane przez stronę orzeczenie sądu administracyjnego w tym zakresie, odnosi się do innego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie decyzja zezwalająca na prowadzenie robót wygasała z dniem 11 grudnia 2019 r., zaś wniosek o zezwolenie na umieszczenie urządzenia w pasie drogowym został złożony prawie 6 miesięcy później, tzn. dnia 5 maja 2020 r., co oznacza, że w okresie od 11 grudnia 2019 do dnia 5 maja 2020 r. urządzenia były umieszczone w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary na podstawie przepisów k.p.a., z uwagi na znikomy charakter naruszenia i zaprzestanie naruszania prawa. W myśl przepisów u.d.p. pas drogowy podlega ochronie. W obrębie pasa drogowego poruszają się pojazdy i piesi, zaś zarządca drogi musi dbać o zapewnienie bezpieczeństwa pojazdów i pieszych. Z tego względu przepisy u.d.p. przewidują, że w przypadku umieszczania urządzeń w pasie drogowym, zarówno na powierzchni pasa drogowego, jak i pod jego powierzchnią, zarządca drogi musi wydać aż trzy decyzje: 1) zezwolenie na lokalizację urządzeń, 2) zezwolenie na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego, 3) zezwolenie na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Każda z tych decyzji wydawana jest w odrębnym postępowaniu i w każdym z tych postępowań zarządca drogi musi rozważyć, czy wydanie zgody nie będzie pogarszało bezpieczeństwa i wygody ruchu drogowego, nie spowoduje zniszczenia drogi, czy ograniczenia jej funkcji. Z tego względu złożenie wniosku o wydanie trzeciej z wymienionych wyżej decyzji (zezwolenia na umieszczenie urządzeń w drodze) po prawie 6 miesiącach od dnia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na prowadzenie robót nie może być traktowane jako znikome naruszenie prawa. Biorąc bowiem pod uwagę cel, w jakim ustanowiono zakaz umieszczania obiektów w pasie drogowym bez zezwolenia, pozostawanie wybudowanych urządzeń w obrębie pasa drogowego bez zezwolenia przez okres półroczny nie może być uznane za naruszenie prawa o znikomym charakterze. Umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym wiąże się bowiem ze znaczną ingerencją w strukturę pasa drogowego. Nie polega wyłącznie na ustawieniu jakiegoś obiektu na terenie pasa drogowego, który to obiekt można łatwo i szybko usunąć w razie potrzeby. Wydanie decyzji o zezwoleniu na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym nie może być traktowane wyłącznie jako zbędna formalność. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej o braku wiedzy w kwestii konieczności uzyskania zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. Organ wskazał, że skarżąca prowadziła więcej inwestycji polegających na umieszczaniu w obrębie psa drogowego urządzeń infrastruktury technicznej i w tym celu występowała o zezwolenie na lokalizację tych urządzeń w obrębie pasa drogowego. W decyzjach zezwalających na lokalizację urządzeń w pasie drogowym znajdowały się pouczenie o konieczności wystąpienia do zarządcy drogi o zezwolenie na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" Spółka z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty: 1. naruszenia prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1, 2 i 12 u.d.p. i nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. (...) , podczas gdy zgodnie z treścią uzgodnienia nr (...) wydanego w dniu 18 marca 2016 r. oraz uzgodnienia nr (...) wydanego w dniu 26 sierpnia 2016 r. ul. (...) nie stanowiła pasa drogowego drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a co za tym idzie nie istniał obowiązek występowania z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego i ponoszenie z tego tytułu opłat. Ulica (...) w części objętej niniejszym postępowaniem w dalszym ciągu nie jest drogą publiczną, jest zaś drogą wewnętrzną. Nawet jednakże gdyby uznać, że w trakcie realizacji prac ul. (...) zmieniła swój charakter i stała się drogą publiczną (co jednak nie miało miejsca), to i tak okoliczność ta nie została zgłoszona skarżącemu przez zarządcę drogi, wobec czego skarżący nie miał świadomości takiego stanu rzeczy. Ponadto skarżąca nie była w przedmiotowej sprawie podmiotem zajmującym pas drogowy. Przedmiotowy pas drogowy zajmowany był przez wykonawcę robót. Urządzenia zostały trwale umieszczone w pasie drogowym za wiedzą i zgodą zarządcy drogi, który to wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas robót polegających na budowie sieci podziemnych miał przecież świadomość, że po zakończeniu robót sieci te pozostaną w pasie drogowym; 2. naruszenia przepisów postępowania: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie jaki podmiot w rzeczywistości zajmował pas drogowy ul. (...) w okresie, jakiego dotyczy zaskarżona decyzja; - art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, poprzez przyjęcie, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją to skarżąca zajmowała pas drogowy ul. (...) , podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś z protokołu nr (...) z dnia 20 grudnia 2019 r. wynika, że w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji skarżąca nie zajmowała pasa drogowego ul. (...) , zaś w rzeczywistości przedmiotowy pas drogowy zajmowała spółka działająca pod firmą "B" Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej jako: "wykonawca robót"); - art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy z uwagi na złożenie w dniu 6 maja 2020 r. przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. (...) poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej w terminie od 11 października 2019 roku zarządca drogi powinien zezwolić skarżącej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie wskazanym we wniosku i tym samym nie powinien nakładać na niego administracyjnej kary pieniężnej; - art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmówienie przymiotu strony wykonawcy robót, podczas gdy w rzeczywistości to wykonawca robót, nie zaś GIWK był podmiotem zajmującym pas drogowy; - art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, bowiem waga naruszenia prawa jest znikoma, a także skarżąca zaprzestała naruszania prawa; - art. 9 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 i ust. 12 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej pomimo braku działania po stronie zarządcy drogi, polegającego na zaniechaniu zawiadomienia podmiotu zajmującego pas drogowy o konieczności wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, podczas gdy zarządca drogi powinien należycie i wyczerpująco poinformować podmiot zajmując pas drogowy o okolicznościach prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a także udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym poinformować o konieczności wystąpienia ze stosownym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego w sprawie. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 8 września 2021 r. zmodyfikowała wnioski skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu pisma wskazano, że organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 26 sierpnia 2021 r. znak (...).przyznał, że ul. (...) stanowi drogę publiczną jedynie w zakresie wynikającym z załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 28 marca 2019 r. nr VIII/113/19, natomiast w stosunku do pozostałego jej przebiegu trwały zarząd ustanowiony na rzecz (...) Zarządu Dróg i Zieleni został wygaszony decyzją Prezydenta Miasta nr (...) z dnia 15 lipca 2019 r. W piśmie wskazano, że organ podejmie działania mające na celu stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 6 sierpnia 2020 r. w zakresie w jakim ul. (...) nie stanowi pasa drogowego drogi publicznej. Wskazując na powyższe, skarżąca wywiodła, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, bowiem żaden przepis prawa administracyjnego nie nakłada obowiązku występowania z wnioskiem o zajęcie pasa drogi wewnętrznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a) – c)), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając wydane w sprawie decyzje w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zasadny okazał się zarzut wydania decyzji w sprawie bez podstawy prawnej (art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) podniesiony w piśmie skarżącej z dnia 8 września 2021 r. Materialną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej w skrócie jako "u.d.p.") zawierającej regulacje prawne dotyczące zarówno dróg publicznych jak i wewnętrznych. Należy podkreślić, że już sam tytuł ustawy wskazuje, iż regulacje prawne w niej zawarte dotyczą przede wszystkim dróg publicznych, o czym świadczy treść art. 1 u.d.p.. W myśl tego przepisu drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p). Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ustawa reguluje też sposób w jaki dochodzi do zaliczenia drogi do danej kategorii dróg publicznych, wskazując przy tym, że winna ona spełniać nadto określone parametry techniczne. W przypadku drogi gminnej zaliczenie do tej kategorii następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 u.d.p.). W myśl art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Według art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Zgodnie z art. 4 pkt 1 wskazanej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zarządcami dróg są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do właściwości których należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg. Według tych kryteriów przyjęto, że zarządcą dróg krajowych jest - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 19 ust. 1-2 u.d.p. Z regulacji zawartych w art. 2a oraz art. 19 ust. 2 u.d.p. wynika, iż zarządcami dróg publicznych są organy administracji publicznej. Natomiast w odniesieniu do dróg wewnętrznych w art. 8 ust. 2 u.d.p. przyjęto, że budowa, przebudowa, remont, ochrona i oznakowanie tych dróg należy do zarządcy terenu. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że administrowanie drogami wewnętrznymi nie zawsze związane jest z prawem własności do terenu, na którym usytuowana jest droga, albowiem zarząd tego terenu może wykonywać użytkownik wieczysty, dzierżawca itp. Ustawa o drogach publicznych zawiera regulacje prawne dotyczące zakresów działania zarządców dróg publicznych oraz zarządców terenów, które są do siebie zbliżone, gdy chodzi o budowę dróg, ich utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie. To jednak do podejmowania działań władczych, popartych w miarę potrzeby przymusem administracyjnym, ustawodawca przyznał kompetencje tylko zarządcom dróg publicznych. Z treści art. 21 ust. 1 i ust. 1a u.d.p. wynika bowiem, że tylko zarządca drogi jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych. Ustawa o drogach publicznych nie zawiera przepisu kompetencyjnego przyznającego takie uprawnienia zarządcy terenu. Podkreślić należy także, że dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zajmowało się kwestiami dotyczącymi dróg publicznych i dróg wewnętrznych. Dla niniejszej sprawy istotne zagadnienia pojawiały się judykaturze odnośnie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej. Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny stał i nadal stoi na stanowisku, że orzekanie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 36 ustawy o drogach ma zastosowanie tylko w przypadku samowolnego naruszenia pasa drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, natomiast w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny. Takie stanowisko zostało wyrażone przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 1987 r. (sygn. akt III Co 5/86; publ. OSNC 1988, z. 11, poz. 156), w którym przyjęto pogląd, że "Art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, według którego właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu samowolnie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego, ma zastosowanie tylko w przypadku naruszenia pasa drogi publicznej w znaczeniu wynikającym z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 . Rozpoznanie sprawy o naruszenie posiadania drogi wewnętrznej oraz posiadania służebności przejazdu (...) należy do sądu powszechnego.". Sąd Najwyższy podzielił ten pogląd w uchwale z dnia 30 grudnia 1987 r. (sygn. akt III CZP 83/87; publ. OSNCP 1989, nr 6, poz. 93). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 1989 r. (sygn. akt IV SA 992/92; publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 70) stwierdził, że skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczyły dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych; do przepisów takich należy między innymi art. 36 i art. 39 ustawy. Zwłaszcza art. 36 tej ustawy, według którego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy organ administracji publicznej orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego, nie dotyczy drogi wewnętrznej. Sprawa przywrócenia pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego - w razie jego samowolnego naruszenia - jest sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego (sprawą cywilną), w myśl zatem art. 2 § 1 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny. Przepis art. 36 ustawy o drogach nie jest w sprawie dotyczącej drogi wewnętrznej przepisem szczególnym w rozumieniu art. 2 § 3 wskazanego kodeksu i nie wyłącza z właściwości sądu powszechnego sporu w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA/Kr 2223/99; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w chwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 21 października 2002 r. (sygn. akt OPK 28/02; publ. ONSA 2003, nr 2, 57) przyjął, że o przywróceniu pasa drogowego drogi wewnętrznej do stanu poprzedniego, w razie jego samowolnego naruszenia (art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej. Podobny pogląd został wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II OPS 2/05; publ. ONSA i WSA 2005/5/88). Sąd w całości podziela przedstawione wyżej stanowisko judykatury, że skoro drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, to brak jest podstaw do stosowania do dróg wewnętrznych tych przepisów ustawy, które dotyczą dróg publicznych i w sposób wyraźny nie odnoszą się do dróg wewnętrznych. Do przepisów takich należy zaliczyć również art. 39 i art. 40 u.d.p.. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska jest stwierdzenie, że zarówno o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej, jak i o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej nie może orzekać zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest kwestionowane przez Sąd prawo zarządcy drogi publicznej do wyłącznego decydowania o pasie drogowym, jako gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, który z racji swego przeznaczenia wynikającego z art. 4 pkt 1 u.d.p. przeznaczony jest do zadań z drogą i ruchem drogowym związanych. Zakaz sytuowania w pasie drogowym jakichkolwiek urządzeń i budowli nie służących drodze lub bezpieczeństwu ruchu drogowego wynika wprost z art. 39 ust. 1 u.d.p. Zakaz ten nie jest jednak zakazem bezwzględnym, a wyjątki od niego znajdują oparcie w ustawie. Przepisy ustawy o drogach szczegółowo regulują procedurę uzyskania prawa legalnego zajmowania pasa drogowego drogi publicznej pod obiekt lub urządzenie z funkcjami pasa niezwiązanymi. Procedura ta przebiega w trzech koniecznych i kończących się decyzjami administracyjnymi etapach: postępowania w przedmiocie uzyskania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach), następującego po nim postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego (art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p.) i postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa oraz w przedmiocie ustalenia stosownej opłaty (art. 40 ust. 1, ust. 3 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych). Z przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, iż właściwy zarządca drogi może w drodze decyzji administracyjnej zezwolić na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi publicznej obiektu budowlanego lub urządzenia nie związanego z celami, dla których urządzony jest pas drogowy. Zezwolenie takie może zostać wydane, jeżeli zarządzający daną drogą uzna, że w konkretnym przypadku zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające odstąpienie od zakazu wynikającego z art. 39 ust. 1 u.d.p. W decyzji zezwalającej na posadowienie wnioskowanego obiektu zarządca drogi wskazuje m.in. że przed rozpoczęciem robót konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego czy to dla prowadzenia robót w pasie drogowym, czy w celu umieszczenie w nim obiektu (art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach). Decyzja w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej przedmiotowo związana z decyzją lokalizacyjną rozstrzyga o zajętej powierzchni pasa drogowego i czasie jego zajmowania, które to podstawowe elementy decyzji stanowią podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w określonym decyzją czasie. W myśl przepisu art. 40 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg publicznych wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy m.in. zgodnie z pkt 2 zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zajęcie pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów oznacza lokalizację w obrębie tego pasa urządzeń lub obiektów materialnych lub też uniemożliwienie korzystania z niego przez inne osoby wskutek prowadzenia robót ewentualnie zajęcia w innym celu - na prawach wyłączności. Istotą zajęcia pasa drogowego jest zatem wyłączenie jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1- 3 u.d.p. zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Na podkreślenie zasługuje, że niesporne jest w doktrynie i w orzecznictwie, iż w sytuacji gdy określone przepisy przewidują nałożenie na określony podmiot administracyjnej kary pieniężnej, muszą być one wykładane ściśle. Co oczywiste, użyte w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "[...] zarządca drogi wymierza karę pieniężną [...]"oznacza, że organ administracji ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego opisanego w tym przepisie. Przechodząc do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 28 marca 2019 r. nr VIII/113/19 zaliczająca m.in. ulicę (...) do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 2019 r., poz. 2269). Przebieg tej ulicy określono w załączniku nr 1 do uchwały. Zestawiając treść wskazanego załącznika do uchwały ze znajdującą się w aktach administracyjnych mapą do celów projektowych wyraźnie widać, że jedynie działka drogowa nr (...) została objęta zaliczeniem do kategorii dróg gminnych. Pozostałe działki, to jest działka nr (...) oraz działka nr (...) nie zostały objęte przebiegiem wynikającym z wyżej wskazanej uchwały. Co równie ważne, w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 lipca 2019 r. nr (...) orzekająca o wygaszeniu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz (...) Zarządu Dróg i Zieleni w G. na cele drogi wewnętrznej na działkach o numerach (...), (...), (...) i (...). Zauważyć należy, iż na gruncie u.d.p ustawodawca nie posłużył się klauzulą, że w stosunku do dróg wewnętrznych stosuje się wprost bądź odpowiednio przepisy dotyczące dróg publicznych. Co równie istotne, ustawa o drogach publicznych nie przewiduje sytuacji, w których prowadzi się postępowanie administracyjne celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej. W związku z powyższym stwierdzić należy, że do dróg wewnętrznych nie stosuje się przepisów dotyczących kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). Skoro tak, to organ pierwszej instancji nie miał jakichkolwiek podstaw prawnych aby zakresem swojego rozstrzygnięcia objąć następstwo zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia również na działkach drogowych nie stanowiących drogi publicznej. Zapatrywania tego z oczywistych względów nie może podważać znajdująca się w aktach administracyjnych opinia (...) Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 28 czerwca 2019 r. wskazująca w swej treści, że ulica (...) (dz. nr (...), (...) i (...); obręb (...) w G.), na której znajduje się trasa projektowanej sieci stanowi pas drogowy drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. i znajduje się w zarządzie GZDiZ. Uznając w konsekwencji, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta dotknięte są w sposób niewątpliwy wadą nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Istotnym jest wskazanie, że z uwagi na sposób sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji, jak i zawarte w uzasadnieniu tej decyzji wskazanie wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego niemożliwym było wydanie przez Sąd orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji organu pierwszej instancji w części (to jest wyłącznie w zakresie odnoszącym się do działek nr (...) oraz nr (...)). W świetle opisanej wyżej wadliwości decyzji wydanych przez organy orzekające Sąd odstąpił od szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. O zwrocie kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 4.547 zł. Na zasądzoną kwotę składa się kwota wpisu od skargi (930 zł), wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego (w wysokości 3.600 zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji zobligowany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną.