III SA/Gd 600/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skarg A. L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 maja 2016 r., nr [...]; z dnia 6 maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych oddala skargi. Decyzjami z dnia 6 maja 2016 r. (o numerach [...] i nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po ponownym rozpatrzeniu spraw, utrzymało w mocy decyzje Burmistrza P. z dnia 27 stycznia 2016 r. (o numerach [...]. i [...]) o odmowie przyznania A. L. zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup okularów oraz na zakup odzieży i obuwia zimowego. Decyzje wydano w oparciu o art. 2, 3, 8, 11 ust. 2, 36 pkt 1 c, 39, 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2015, poz. 163 ze zm.) Utrzymując w mocy decyzje o odmowie przyznania zasiłków, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji podjął działania mające na celu ustalenie aktualnej sytuacji materialnej i bytowej wnioskodawczyni. Z uwagi jednak na brak możliwości współpracy ze stroną, w tym - uniemożliwienie przez wnioskodawczynię przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, poczynienie aktualnych ustaleń faktycznych koniecznych do rozpoznania wniosków nie było możliwe. A. L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku obie ww. decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Skargę na decyzję o nr. [...] zarejestrowano pod sygn. akt III SA/Gd 600/16, a skargę na decyzję o nr [...] pod sygn. akt III SA/Gd 601/16.tut. Sądu. Skarżąca w obu skargach podniosła, że organy odmówiły przyznania zasiłków pomimo nieustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) połączył sprawy o sygn. akt III SA/Gd 600/16 i III SA/Gd 601/16 do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia – dla połączonych spraw prowadzone są łącznie jedne akta o sygn. III SA/Gd 600/16. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargi podlegają oddaleniu. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 6 maja 2016 r. o wskazanych w sentencji numerach, utrzymujące w mocy decyzje Burmistrza Miasta P. z dnia 27 stycznia 2016 r. o numerach [...] i [...]), na mocy których A. L. odmówiono prawa do zasiłków celowych z pomocy społecznej. W świetle art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności; bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Warunkiem przyznania przez organ bezzwrotnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest spełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 cyt. ustawy. Zasiłek celowy jest przyznawany przez organy w ramach tzw. uznania administracyjnego, przy czym, jak wynika z ww. przepisów, możliwość jego przyznania zależy od spełnienia przez wnioskodawcę określonych w ustawie przesłanek, m.in. kryterium dochodowego. Złożenie wniosku o przyznanie świadczenia powoduje zatem konieczność przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej, życiowej, zdrowotnej i finansowej wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuca organom, że odmówiły przyznania zasiłków pomimo nieustalenia ww. okoliczności, przez co naruszyły w istotny sposób podstawowe zasady i przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7 i art. 77 Kpa. Analiza akt sprawy potwierdza, że organy nie ustaliły istotnych dla rozważania możliwości przyznania zasiłku okoliczności faktycznych. Najważniejsze w tej sprawie jest jednak to, że nie było to możliwe z uwagi na postawę skarżącej, która to okoliczność rodzi określone w ustawie skutki prawne. W uzasadnieniach do decyzji odmawiających stronie skarżącej świadczeń z pomocy społecznej wskazano, że A. L. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłków w dniu 20 stycznia 2015 r. Pomimo odebrania pisma wzywającego do stawiennictwa w organie (pismo z dnia 30 stycznia) w celu ustalenia z pracownikiem socjalnym dogodnego terminu dla przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, wnioskodawczyni nie stawiła się w siedzibie ośrodka Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. W dniu 6 lutego 2015 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania A. L. w celu przeprowadzenia tego wywiadu środowiskowego. Wnioskodawczyni nie zastano jednak pod wskazanym adresem. Kolejnym pismem ( po uchyleniu wcześniejszych decyzji odmownych i zwrocie sprawy do ponownego rozpatrzenia) z dnia 21 grudnia 2015 r. A. L. została wezwana do osobistego stawiennictwa w ośrodku pomocy społecznej lub do pisemnego wskazania daty i godziny, w których będzie możliwe przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, pod rygorem uznania, że strona odmawia udziału w przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Pismo zostało odebrane w dniu 13 stycznia 2016 r. przez matkę wnioskodawczyni. Strona stawiła się w ośrodku pomocy społecznej w dniu 20 stycznia 2016 r. wnioskując o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w siedzibie organu. Pracownicy ośrodka poinformowali wówczas stronę, że zgodnie z przepisami rozporządzenia MPiPS z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wywiad ten należy przeprowadzić w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach wywiad przeprowadza się w siedzibie ośrodka. Po ustaleniu miejsca zameldowania A. L. pracownicy ośrodka pomocy społecznej w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego udali się kolejny raz pod ustalony adres. Tym razem, pomimo, że pracownicy zastali stronę w miejscu zamieszkania, A. L. z uwagi na chorobę matki nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, uniemożliwiając tym samym rozmowę pracowników ośrodka z chorym członkiem rodziny. Na kolejną prośbę organu o wskazanie innego niż adres zameldowania miejsca zamieszkania, w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, strona oświadczyła, że obecnie nie ma takiego miejsca. Rozważywszy powyższe okoliczności, Sąd stwierdza, że zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia z uwagi na brak współdziałania wnioskodawczyni są prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Jednocześnie art. 11 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, iż uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez ustalenie rzeczywistej sytuacji materialnobytowej osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 cyt. ustawy. Wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonania aktualnej oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 59/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 551/09; wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt I OSK 37/08, wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 561/08, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 554/09, wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 84/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z dniem 11 maja 2013 r. do cyt. ustawy został ponadto dodany art. 107 ust. 4a, zgodnie z którym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi okoliczność uzasadniającą wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia w oparciu o podstawę z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie organy niewątpliwie podjęły szereg różnorodnych działań w celu ustalenia sytuacji wnioskodawczyni. Zachowanie się skarżącej wskazuje natomiast, że skarżąca nie miała woli współpracy i współdziałania z organem. Skoro skarżąca uniemożliwiła ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, organom nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa. Organ nie mają bowiem nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń strony, w sytuacji, gdy w postępowaniu wszczynanym na wniosek, sam wnioskodawca nie udziela im podstawowych informacji dotyczących swojej sytuacji i odmawia przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.