III SA/Gd 606/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz, Protokolant Starszy asystent sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kościerzynie na uchwałę Rady Gminy Karsin z dnia 26 listopada 2020 r. nr XVIII/N/144/20 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W dniu 26 listopada 2020 r. Rada Gminy Karsin podjęła uchwałę nr XVIII/N/144/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; ustawa dalej powoływana w skrócie jako "u.d.p."). W § 3 ust. 2 uchwały zapisano, że za umieszczenie urządzenia na drogowym obiekcie inżynierskim ustala się roczną stawkę opłaty za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia – w wysokości 200,00 zł, z zastrzeżeniem § 5 ust. 3. Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1 i 2 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 14 grudnia 2020 r. pod pozycją 5407. Prokuratora Rejonowy w Kościerzynie zaskarżył powyższą uchwałę w części dotyczącej § 3 ust. 2, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie. Zarzucając istotne naruszenie prawa Prokurator podniósł zarzut naruszenia art. 40 ust. 5 w zw. z ust. 8 u.d.p. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego polegającego na przyjęciu w § 3 ust. 2 odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że opłatę odniesiono do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku", jak i pojęcia "liczby miesięcy" zamiast "liczby dni". Na poparcie swojego stanowiska Prokurator w uzasadnieniu skargi przytoczył fragmenty wyroków sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Karsin wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w zakresie zdania drugiego i trzeciego § 3 ust. 2, nie dostrzegając konieczności stwierdzania nieważności zdania pierwszego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecny publikator: tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), w przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową objęta została uchwała Rady Gminy Karsin z dnia 26 listopada 2020 r. nr XVIII/N/144/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Wójt Gminy Karsin, w zakresie zaskarżenia. W tym miejscu odnotować należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1 m² pasa drogowego ma charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podkreślić należy, że w przypadku aktów wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Wobec powyższych uwag stwierdzić trzeba, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie przepisów art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p. (w brzmieniu do dnia 21 września 2022 r., to jest przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2022 r., poz. 1768), a więc powinna być zgodna z przepisami zawartymi w tej ustawie. Stosownie do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Natomiast w myśl art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i ust. 8, uwzględnia się: kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; rodzaj zajęcia pasa drogowego; rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Z przytoczonych powyżej norm prawa materialnego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają jednak dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 u.d.p., a z drugiej strony konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów ustalania wysokości stawek. Przy czym zaznaczyć należy, że wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 u.d.p. ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że rada gminy nie może brać pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego innych kryteriów, niż wymienione wprost w treści przedmiotowej regulacji. Co istotne, z upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. wynika uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości rocznych stawek opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim, a w okresie krótszym niż rok stawek opłat uzależnionych od liczby dni umieszczenia urządzenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy przyznać rację Prokuratorowi, że określenie przez organ uchwałodawczy gminy sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego proporcjonalnie do liczby miesięcy zamiast do liczby dni zajmowania pasa, jest niezgodne z literalnym brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p., co stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego. To samo dotyczy ustalania stawek w okresie "roku kalendarzowego" zamiast ustawowego pojęcia "roku". Doprowadziło to w konsekwencji do modyfikacji treści ustawowego uregulowania "rok", jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. (roczna stawka). Użycie pojęcia "rok kalendarzowy" modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok "- jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p. Należy mieć bowiem na uwadze, że sformułowanie "pełny rok kalendarzowy" zawsze oznaczać będzie okres 1 stycznia – 31 grudnia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 274/18). Określenia zawarte w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały dyskwalifikują zatem tę regulację jako niezgodną z art. 40 ust. 5 u.d.p. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem przekraczać upoważnień ustawowych, zaś akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. Treść powołanych przepisów u.d.p. nie upoważniała bowiem Rady Gminy Karsin do wprowadzenia do uchwały pojęć z nimi sprzecznych. W ocenie Sądu w tym zakresie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego przez organ gminy, a tym samym do istotnego naruszenia prawa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał za konieczne stwierdzenie nieważności całego §3 ust. 2 zaskarżonej uchwały z uwagi na konieczność zachowania zgodnej z zasadami techniki prawodawczej spójności zaskarżonej regulacji prawnej. Pozostawienie jednego zdania z kwestionowanego §3 ust. 2 zaskarżonej uchwały naruszałoby niewątpliwie tę spójność. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).