III SA/Gd 630/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymeldowania z pobytu stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. S. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy , działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 993 ze zm.), dalej: "ustawa o ewidencji ludności", umorzył postępowanie w sprawie o wymeldowanie małoletnich dzieci N. i P. Sz. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości J., gm. [...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o wymeldowanie małoletnich N. i P. Sz. z pobytu stałego wystąpiła E. S.. Decyzją Wójta Gminy z dnia 9 lutego 2011 r. odmówiono wymeldowania małoletnich, ponieważ uznano, że umieszczenie dzieci w rodzinie zastępczej - gdzie posiadają zameldowanie na pobyt czasowy - nie można uznać za równoważne z dobrowolnym i trwałym opuszczeniem lokalu. Decyzja ta jest ostateczna. W dniu 28 czerwca 2011 r. E. S. złożyła kolejny wniosek o wymeldowanie małoletnich dzieci z miejsca pobytu stałego. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2011 r. Wójt Gminy , w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na niezmieniony stan faktyczny sprawy. Wojewoda postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji. W następstwie rozpoznania skargi strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 464/11) uchylił postanowienie Wojewody z dnia 23 sierpnia 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia 4 lipca 2011 r. W ocenie Sądu, organy błędnie uznały, że w sprawie niniejszej zachodzi przesłanka wymieniona w art. 61a § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując wniosek strony z dnia 28 czerwca 2011 r. organ wszczął postępowanie w sprawie wymeldowania małoletnich N. i P. Sz. z pobytu stałego. W trakcie tego postępowania przesłuchano pełnomocnika strony i świadka. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ uznał, że w stosunku do wymienionych zaistniała ciągłość i niezmienność stanu faktycznego ustalonego przy wydawaniu decyzji o odmowie wymeldowania z dnia 9 lutego 2011r., w szczególności dzieci nadal przebywają w rodzinie zastępczej i zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 została spełniona przesłanka warunkująca zameldowanie ich na pobyt czasowy ze względów rodzinnych. Przy czym, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. wskazana decyzja jest ostateczna. E. S. odwołała się od tej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 61 i art. 61a k.p.a. oraz art. 8 ust. 2 i art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności. Wskazała również, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 9 lutego 2011 r. dotyczyła innego kręgu podmiotów, tzn. obejmowała również małoletniego wówczas M. Sz.. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 28 czerwca 2012r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy dalsze jego prowadzenie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Wojewody nie zmienił się stan faktyczny dotyczący małoletnich i w związku z tym niezasadnym było prowadzenie kolejnego postępowania. Obecnie dzieci przebywają w rodzinie zastępczej, a fakt, że poprzedni wniosek o wymeldowanie dotyczył trojga rodzeństwa, a kolejny dwojga, nie ma żadnego znaczenia. E. S. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 26 kwietnia 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie pomimo nie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości sprawy; - art. 7, art. 61 i art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie od czasu wydania decyzji o odmowie wymeldowania z dnia 9 lutego 2011r. i w związku z tym organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o wymeldowanie w niniejszej sprawie; 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 ust. 2 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności poprzez zaniechanie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wymeldowania N. i P. Sz. z miejsca pobytu stałego, pomimo istniejących w tym przedmiocie wątpliwości. Skarżąca zacytowała szereg orzeczeń sądów administracyjnych i stwierdziła, że w niniejszej sprawie organy nadużyły instytucji umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 8 ust. 2 oraz art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności organ gminy jest zobligowany do działania z urzędu w zakresie wątpliwości co do charakteru pobytu, czy danych zgłoszonych przy zameldowaniu na pobyt czasowy trwający ponad trzy miesiące. Zdaniem skarżącej sam fakt wydania decyzji w przedmiocie odmowy wymeldowania nie przesądza na zawsze o zasadności czy bezzasadności wymeldowania z miejsca pobytu stałego danych osób. Mając na względzie fakt, że dzieci nie przebywają w miejscu pobytu stałego od 2005 r., a nadto nie przebywają w miejscu pobytu czasowego, ze względów wskazanych w art. 8 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o ewidencji ludności, zameldowanie na pobyt stały nie odzwierciedla stanu rzeczywistego. Wręcz przeciwnie stanowi fikcję, którą organ meldunkowy jest zobligowany skorygować. Stosownie do dyspozycji art. 7 k.p.a. organy obu instancji były zobligowane do dokładnej analizy stanu faktycznego w sprawie i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, do wydania merytorycznych decyzji w sprawie. Nie można zgodzić się, że w związku z wydaniem ostatecznej decyzji odmawiającej wymeldowania małoletnich z miejsca stałego pobytu, obecnie nie ma podstaw, aby ponownie orzekać merytorycznie w sprawie wymeldowania. Skarżąca podniosła, że jej wniosek dotyczył dwojga dzieci i nie sposób uznać, aby zachodziła tożsamość w pełnym zakresie w stosunku do sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy z dnia 9 lutego 2011 r., gdzie chodziło o troje dzieci (brak tożsamości pomiotów, zmiana stanu faktycznego). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie podlegała decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy wydane w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Oba organy, powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., uznały, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe, bowiem stan faktyczny sprawy - w porównaniu do sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia 9 lutego 2011r. - nie uległ zmianie, tym samym niezasadnym było prowadzenie kolejnego postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Warto w tym miejscu wskazać na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r., (sygn. akt II GSK 1520/10, LEX nr 1137883), że : "Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco." Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do rozpoznawania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, co ma miejsce wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do tych ostatnich należy m.in. sytuacja, w której występuje tożsamość rozpoznawanej sprawy ze sprawą rozstrzygniętą uprzednio decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że: "Tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych."( wyrok z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 595/10, LEX nr 755846). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że stanowisko obu organów w odnośnie istnienia w niniejszej sprawie przesłanek umorzenie postępowania było wadliwe. W ocenie Sądu nie zachodzi tutaj bowiem tożsamość stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją, z uwagi na upływ czasu, jaki nastąpił od wydania ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 9 lutego 2011 r. do dnia złożenia przez E. S. ponownego wniosku o wymeldowanie. Z natury rzeczy, skoro oba postępowania dotyczyły innego okresu czasu, stan faktyczny nie mógł być taki sam. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sprawie wymeldowania z pobytu stałego orzekają według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji, tym samym upływ czasu – tutaj ponad rok i cztery miesiące - ma istotne znaczenie dla badania przesłanek wymeldowania wynikających z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Już sam przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji wskazuje, że nie można w tym przypadku mówić o bezprzedmiotowości postępowania. W jego toku organ dokonał ustaleń poprzez zgromadzenie dokumentów i przesłuchanie opiekuna małoletnich oraz pełnomocnika E. S., w efekcie czego doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniała ciągłość i niezmienność stanu faktycznego, brak było zatem - w jego ocenie - podstaw do ponownego orzekania w sprawie. Również organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że wójt gminy cytat: " przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające i wydał merytoryczną decyzję. Obecnie nadal dzieci przebywają w rodzinie zastępczej, a wobec faktu, że są to osoby nieletnie trudno byłoby stwierdzić, że nie mają zamiaru powrotu do spornego lokalu." Z powyższego wynika, że w istocie organy dokonały w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych, jak również merytorycznej oceny wniosku, wobec czego nie mogło dojść do umorzenia postępowania, lecz organy zobligowane były wydać orzeczenie rozstrzygającego sprawę co do istoty, tak jak domagała się tego skarżąca. Odnosząc się zarzutów i twierdzeń skargi dotyczących meritum sprawy Sąd stwierdza, że nie może się do nich ustosunkować, z uwagi na fakt, że w sprawie nie doszło do wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu.