III SA/Gd 632/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie WSA Alina Dominiak, WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 6 czerwca 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia 17 maja 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem J. B.. Organ wskazał, iż nie stwierdził zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia prawa. K. W. ponownie zwróciła się o rozpatrzenie przedmiotowej sprawy podnosząc, iż rażąco narusza ona prawo, albowiem błędne jest przekonanie organu, że córka niepełnosprawnego J. B. jest w stanie sprawować opiekę nad ojcem. Wnioskująca wskazała, że praca zawodowa oraz niepełnosprawność uniemożliwiają jej sprawowanie takiej opieki. Decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 26 kwietnia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyeliminowanie wyżej wymienionej decyzji z obrotu prawnego mogłoby nastąpić po stwierdzeniu, że istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności wymienione w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu w tym konkretnym przypadku podstawę stwierdzenia nieważności mogłaby stanowić przesłanka wymieniona wyżej w punkcie 2 tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa administracyjnego i sądowo-administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Wady przesądzające o nieważności decyzji mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Kolegium podniosło, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie stwierdziło cech rażącego naruszenia prawa w decyzji własnej z 6 czerwca 2011 r. Kolegium wskazało, iż orzecznictwo sądowo administracyjne w sprawach dotyczących podobnych stanów faktycznych do sprawy skarżącej nie jest jednolite. Między innymi w wyroku z 2 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Lu 300/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że "nie można przyjąć, iż fakt zatrudnienia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki wyłącza możliwość sprawowania przez te osoby opieki nad matką. Możliwość przyznania wnuczce świadczenia pielęgnacyjnego może być rozważana dopiero w razie ustalenia, że rzeczywiście a nie tylko potencjalnie obciąża ją obowiązkiem alimentacyjnym względem babki. To zaś wymagałoby wykazania, że zachodzą okoliczności z art. 132 k.r.o. Przytoczone zarówno przez stronę i organ orzecznictwo, stanowi interpretację prawa a nie jego treść. Nie może więc stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, iż orzekając w trybie art. 156 k.p.a. nie jest uprawnione do kolejnego rozpatrywania sprawy co do istoty, może jedynie ustalać zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w ust. 1 tego przepisu. W wypadku nie wystąpienia żadnej z nich, obowiązane jest odmówić stwierdzenia nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła K. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Organowi administracji zarzuciła naruszenie: - przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 6 czerwca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem wnioskodawczyni nie stanowi rażącego naruszenia prawa, - przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła orzecznictwo na poparcie swojego twierdzenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje także innym osobom niż spokrewnione w pierwszym stopniu – jeśli osoby takie nie są w stanie sprawować opieki i wyjaśniła, że przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu, córkę R. W. jest jej zatrudnienie, a także zły stan zdrowia (umiarkowany stopień niepełnosprawności). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, stwierdzić należy, że skarga nie przedstawia argumentów podważających zasadność i prawidłowość zaskarżonego aktu. Skarżąca domaga się uchylenia tego aktu jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 8 k.p.a. i art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., Nr 228 poz. 2255 ze zm.), jako wypełniających przesłankę rażącego naruszenia prawa określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W jej ocenie bowiem, Kolegium odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji podtrzymało wadliwe stanowisko, że w świetle art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, fakt zatrudnienia stanowi przeszkodę obiektywną wyłączającą możliwość sprawowania opieki, a takie działanie organu jest działaniem rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, że wydanie zaskarżonego aktu nastąpiło w wyniku postępowania o stwierdzenie nieważności, na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych tworzy możliwość prawną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami, które enumeratywnie zostały wskazane w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej opierał się na zarzucie naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. - wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko dlatego, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Uwzględniając powyższe uwagi, w zakresie dokonanej oceny legalności, w pierwszej kolejności zgodzić należało się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, organ orzekający rozważać mógł jedynie kwestię ewentualnej rażącej niezgodności z prawem decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ostateczna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 czerwca 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 17 maja 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem J. B. wydana została w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., Nr 228 poz. 2255 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Stosownie do treści tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi w tym względzie, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Nie jest więc wykluczone, jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, przyznanie spornego świadczenia wnuczce osoby wymagającej opieki lub pomocy, jednakże w każdym przypadku, gdy jest osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą potrzebującą opieki – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione od stwierdzenia, że osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki. Wyjaśnienie tego, co w świetle powyższego przepisu oznacza stwierdzenie, że dana osoba nie jest w stanie sprawować opieki pozostaje przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Większość jednak orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w tego rodzaju sprawach przyjmuje, że wykonywanie pracy przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu nie uzasadnia przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie pozostającej w dalszym stopniu pokrewieństwa na podstawie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012r. sygn. akt I OSK 198/12 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie sposób twierdzić zatem, że ostateczna decyzja odmawiająca skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy rażąco naruszała prawo. Jest ona bowiem rezultatem określonej wykładni prawa materialnego, która jest akceptowana w procesie stosowania prawa i nie prowadzi do rezultatów nie dających się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie zachodziła tym samym przesłanka stwierdzenia jej nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, orzekł jak w sentencji wyroku.