III SA/Gd 639/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 11 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 8 października 2012 r. nr[...], 2. umarza postępowanie administracyjne z wniosku "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. z dnia 7 marca 2012 r. o zmianę zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 1 października 2003 r. nr [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa pomorskiego, 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 7 marca 2012 r. F. Sp. z o. o. w W. wystąpiła o zmianę zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 1 października 2003 r. nr [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, przedłużonego decyzją tego organu z dnia 14 września 2009 r. nr [...]. Decyzją z dnia 8 października 2012 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie wnioskowanej zmiany. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej cofnął spółce wymienione wyżej zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa. Decyzja ta - choć nieostateczna - stosownie do art. 212 Ordynacji podatkowej wiąże organ orzekający w sprawach zmian zezwolenia. W wyniku wydania ww. decyzji z dnia 19 grudnia 2011 r. przestały istnieć punkty gry przydzielone spółce ww. zezwoleniem, w konsekwencji postępowania w sprawie zmiany cofniętego zezwolenia w zakresie nieistniejących już punktów gier stały się bezprzedmiotowe. W odwołaniu spółka wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty, poprzez uwzględnienie wniosku, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania. Zarzuciła im m.in. rażące naruszenie art. 121 § 1, art. 187 § 1, art. 191, art. 205 § 4 art. 205a § 1 pkt 4, art. 206 Ordynacji podatkowej. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Izby Celnej– działając jako organ odwoławczy - decyzją z dnia 11 stycznia 2013 r., na podstawie art. 233 §1 pkt 1 w zw. z art. 253a oraz art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja cofająca spółce zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych jest wprawdzie nieostateczna, ale wiąże organ podatkowy i stronę od dnia jej doręczenia i z tym dniem stała się wykonalna, przy czym jej wykonalność polegać powinna na powstrzymywaniu się podmiotu od prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku F. Spółka z o.o. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 206/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż podstawą prawną wydania zaskarżonych decyzji jest art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej jako "o.p."), który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania należy wiązać z przypadkami, gdy dalsze prowadzenie wszczętego już postępowania jest niemożliwe z uwagi na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Sąd podkreślił, że "wykonalność" decyzji dotyczy zagadnienia przymusowego egzekwowania decyzji, a więc, czy taka decyzja może stanowić tytuł egzekucyjny. Niewykonalna decyzja nie może być podstawą wdrożenia egzekucji i przymusowej realizacji decyzji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanych sprawach istotna jest nie kwestia wykonalności, rozumianej jako możliwość poddania decyzji przymusowej egzekucji, lecz związania taką decyzją. Zgodnie bowiem z art. 212 zd. 1 o.p., organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. WSA w Gdańsku podkreślił, iż w odróżnieniu od sformułowanej w art. 128 o.p. zasady trwałości decyzji ostatecznej, wskazana norma prawna - statuując zasadę tzw. stabilizacji treści decyzji - dotyczy decyzji podejmowanych w obu instancjach, a zatem odnosi się także do decyzji nieostatecznej. W chwili doręczenia decyzji wchodzi ona do obrotu prawnego i wiąże organ ukształtowanym na jej mocy stanem faktycznym i prawnym w zakresie sytuacji prawnej strony - do czasu wzruszenia tego rozstrzygnięcia w sposób i trybie prawem przepisanym, w tym również w zwyczajnym trybie weryfikacji, to znaczy w postępowaniu odwoławczym. Związanie organu oznacza, że nie może on treści własnego rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony pominąć, wobec czego stan taki winien być uwzględniony także w innych postępowaniach, które ten organ prowadzi, a które pozostają w związku podmiotowo-przedmiotowym z materią sprawy rozstrzygniętą choćby nieostateczną decyzją, ale już funkcjonującą w obiegu prawnym i z niego niewyeliminowaną. W ocenie Sądu wydanie i wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia 19 grudnia 2011 r. (nr [...]) w przedmiocie cofnięcia F. Sp. z o. o. z siedzibą w W. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa pomorskiego musiało skutkować koniecznością respektowania konsekwencji prawnych wypływających z tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącą spółkę, wyrokiem z dnia 20 lutego 2015r., sygn. akt II GSK 2003/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że związanie decyzją organu, który ją wydał w rozumieniu art. 212 o.p. oznacza tylko tyle, że z chwilą doręczenia decyzji stronie, organ który ją wydał nie może tej decyzji zmienić, ponieważ weszła już do obrotu prawnego. Jest to więc związanie, które ma znaczenie w tym postępowaniu, w którym decyzja została wydana i nie można skutków tego związania przenosić na inne postępowania. Związanie organu decyzją od chwili jej doręczenia stronie nie może uzasadniać wnioskowania, że skoro organ jest związany wydaną przez ten organ decyzją o cofnięciu zezwolenia, to tym samym bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie o zmianę decyzji o zezwoleniu. Decyzja o cofnięciu zezwolenia w pierwszej instancji, od której wniesiono odwołanie, nie jest decyzją ostateczną, a wobec tego nie można przyjmować, że decyzja ta wywołała skutki w zakresie stosunku administracyjno-prawnego, które zostały ukształtowane decyzją o zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. W dacie wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, decyzja o cofnięciu tego zezwolenia nie była ostateczna. Konstrukcja prawna oparta na interpretacji art. 212 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., dalej jako "o.p."), która doprowadziła organy administracji do oceny, że postępowanie powinno zostać umorzone została w sposób wiążący uznana za niewłaściwą przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co więcej, decyzja o cofnięciu zezwolenia powołana w zaskarżonej decyzji została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 384/13. Zatem, skoro w dacie wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji nie było podstaw do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości, gdyż decyzji z dnia 19 grudnia 2011 r. nie przysługiwał status ostateczności, to uznać należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a mianowicie art. 208 § 1 o.p. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. c p.p.s.a. jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Wskazać również należy, iż od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje nowa regulacja art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którą " w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie". Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Koresponduje on z zasadą wyposażenia sądów administracyjnych w ograniczoną kompetencję do wydawania rozstrzygnięć zastępujących akt administracyjny albo nakazujących organowi wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści. Jedną z form realizacji tej zasady jest wprowadzenie możliwości umarzania przez sąd postępowania administracyjnego, w ramach którego został wydany zaskarżony akt. Powyższe rozwiązanie podyktowane jest względami ekonomiki procesowej. W poprzednim stanie prawnym w sytuacji, kiedy sąd, uchylając zaskarżoną decyzję uznał, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego, przekazywał sprawę organowi w celu wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, co bezzasadnie wydłużało całe postępowanie. Natomiast nowa regulacja zawarta w art. 145 § 3 p.p.s.a. umożliwia, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Zatem rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji zobowiązany był rozważyć, czy aktualny, znany sądowi z urzędu stan faktyczny sprawy nie uzasadnia umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Z wyroku tutejszego sądu z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie III SA/Gd 212/14 wynika, że decyzją z dnia 12 listopada 2013 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej cofnął skarżącej spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa. Decyzja ta uzyskała status ostateczności wskutek utrzymania jej w mocy po ponownym rozpoznaniu sprawy ten sam organ decyzją z dnia 28 stycznia 2014 r. nr [...]. Powołanym powyżej, nieprawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę spółki F. na tę decyzję. W tej sytuacji, stwierdzając, że istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja cofająca skarżącej spółce zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania w przedmiocie zmiany tego zezwolenia Sąd umorzył w punkcie 2 wyroku, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem o taką zmianę. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 208 § 1 o.p. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi.