III SA/Gd 648/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia 18 grudnia 2013 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 18 grudnia 2013 r. (nr [...]), którą organ odmówił przyznania M. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: M. B. (dalej: "strona", "skarżący") wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką – M. B. Decyzją z dnia 18 grudnia 2013 r. (nr [...]) Wójt Gminy - działając na podstawie art. 3 pkt 11 i 22, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się z zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012r. poz. 959) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: "k.p.a"), odmówił stronie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – M. B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Na podstawie art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W toku postępowania ustalono, że strona jest osobą bezrobotną i nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych oraz nie pozostaje w zatrudnieniu w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Zdaniem organu w sprawie nie została spełniona ustawowa przesłanka do otrzymania świadczenia, gdyż strona nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z dokumentacji wynika, że strona była zatrudniona na czas określony w okresie od 1 do 31 października 2013 r. Pomimo tego, że w dniu 24 października 2013 r. złożyła rezygnację z zatrudnienia umowa o pracę została rozwiązana z upływem okresu na jaki była zawarta. Nie jest to równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia, co jest warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że w dniu 24 października 2013 r. złożyła pisemną rezygnację z wykonywania pracy, a ze świadectwa pracy wynika, iż umowa została rozwiązana za wypowiedzeniem przez pracownika. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do treści art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym rezygnacja z zatrudnienia musi być powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia. Strona była zatrudniona w ramach umowy o pracę na okres próbny w okresie od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. Ze świadectwa pracy wynika, że stosunek pracy ustał na podstawie art. 30 § 1 pkt 2 - wypowiedzenie przez pracownika. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również argumentacja strony, nie daje podstaw do przyjęcia, że zakończenie pracy zarobkowej nastąpiło w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Znaczny stopień niepełnosprawności matki strony orzeczono w dniu 24 sierpnia 2011 r. ustalając, że niepełnosprawność ta datuje się od czerwca 2011 r. Wtedy więc zaistniała konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Po ww. okresie strona pracowała zawodowo, a okres zatrudnienia był krótkotrwały. W ocenie organu odwoławczego okoliczności sprawy wskazują na podjęcie pracy wyłącznie w celu spełnienia przesłanki rezygnacji z niej i uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podjęte przez stronę kroki wskazują, że albo stan zdrowia matki nie jest na tyle ciężki, albo że strona miała inny cel niż podjęcie zarobkowania. Rezygnacja z pracy nie miała zatem związku z koniecznością zapewnienia matce opieki. Akceptacja takiego stanu rzeczy prowadziłaby do obejścia prawa. M. B. zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że sytuacja jego rodziny jest bardzo zła. Matka jest po trzech udarach i od 2003 r. wymaga opieki. Początkowo zajmowali się nią inni członkowi rodziny, jednak po śmierci ojca skarżący zajął się matką i trudno było mu podjąć zatrudnienie. Matka jest osobą leżącą i wymaga całodobowej pomocy. Mimo zatrudnienia na czas określony w październiku 2013 r. musiał zrezygnować z tego zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś - w myśl art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2014 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 18 grudnia 2013 r. (nr [...]), którą organ odmówił przyznania M. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – M. B. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że w przypadku skarżącego nie można przyjąć, iż rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Organy wskazały, że niepełnosprawność matki datuje się od czerwca 2011 r., a zatem to wtedy zaistniała konieczność stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast skarżący po tym okresie pracował zawodowo i wykonywał pracę, zaś ostatni stosunek pracy (umowa o pracę na okres próbny) był krótkotrwały (niespełna 30 dni). Okoliczności te w ocenie organów wskazują, że intencją skarżącego nie było zapewnienie matce stałej opieki lecz uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Z cytowanego powyżej przepisu wynika, że jednym z warunków przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wymóg, aby osoba wnioskująca o to świadczenie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w stosunku do której na wnioskującym ciąży obowiązek alimentacyjny. W tym kontekście należy zaznaczyć, że ani z powołanego przepisu, ani też z innych jednostek redakcyjnych art. 16a ustawy nie wynika, by ustawodawca pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wiązał z trwałością czy długością konkretnego okresu wykonywanej uprzednio pracy. Tym samym więc nie ma uzasadnienia prawnego pozbawianie wsparcia w formie przedmiotowego świadczenia osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną z tej tylko przyczyny, że osoba ta wykonywała pracę przez krótki okres czasu. Takie kryterium nie wynika bowiem z ustawy. Możliwość zatem podjęcia rozstrzygnięcia odmownego w wypadku niedługiego czasu wykonywania pracy zarobkowej musi znajdować oparcie w całokształcie okoliczności danej sprawy, świadczących o tym, że rzeczywiście w konkretnym przypadku krótki okres wykonywania pracy i rezygnacja z niej nie były spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lecz chęcią nadużycia pomocy finansowej ze strony państwa. W takiej jednak sytuacji należy jednoznacznie wskazać na okoliczności świadczące o tym nadużyciu. Instrumentem prawnym, za pomocą którego można by ustalić takie okoliczności może być np. wywiad środowiskowy, który pozwala na zweryfikowanie ustawowych przesłanek prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w szczególności na ustalenie okoliczności, czy w danym wypadku faktycznie osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 584/13, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie można też przyjmować – jak to czynią organy w rozpoznawanej sprawie - że spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia musi nastąpić bezpośrednio z uzyskaniem orzeczenia o niepełnosprawności i wszelka "zwłoka" w tym zakresie stanowi okoliczność wyłączającą spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. W ocenie Sądu każde takie zdarzenie należy analizować indywidualnie pod kątem stwierdzenia, jakie były rzeczywiste intencje strony rezygnującej z zatrudnienia, czy rzeczywiście bezpośrednio po rezygnacji z zatrudnienia podjęła się ona opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i czy pomiędzy tymi zdarzeniami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 647/14, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący był zatrudniony na umowę o pracę na okres próbny od dnia 1 października 2013 r. do dnia 31 października 2013 r., przy czym stosunek pracy ustał na skutek wypowiedzenia umowy przez skarżącego na podstawie art. 30 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy (wg treści świadectwa pracy). Z ustaleń dokonanych w trakcie wywiadu środowiskowego wynika, że rezygnacja z zatrudnienia przed zakończeniem umowy nastąpiła ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad matką. Podczas wywiadu ustalono również, iż "na podstawie rozpoznania środowiska można stwierdzić, że M. B. sprawuje nad matką całodobową opiekę i zabezpiecza jej potrzeby w odpowiednim zakresie". Pomimo tego organy odmówiły skarżącemu przedmiotowego świadczenia, powołując się na okoliczność wykonywania przez niego pracy tylko przez 30 dni, co jak wykazano wyżej samo w sobie nie może stanowić podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia, jako że krótki okres wykonywania pracy i rezygnacja z niej nie stanowią przesłanki wyłączającej ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy nie wykazały, że opieka skarżącego nad matką jest iluzoryczna. Wręcz przeciwnie, w wywiadzie środowiskowym przyznano, że skarżący sprawuje nad matką całodobową opiekę i zabezpiecza jej potrzeby w odpowiednim zakresie. Także fakt, że skarżący w okresie, w którym matka legitymowała się już orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności (tj. od marca 2011 r.) podejmował parokrotnie prace zarobkowe nie wyłącza sam w sobie możliwości uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia w wyniku rezygnacji z dniem 31 października 2013 r. z zatrudnienia (wypowiedzenia umowy o pracę na okres próbny). To, że skarżący w przeszłości podejmował okazjonalnie zatrudnienie nie świadczy o tym bynajmniej, że niepełnosprawność matki skarżącego nie wymaga sprawowania nad nią opieki, a także nie oznacza, iż rezygnacja z zatrudnienia w październiku 2013 r. nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że na skutek wadliwej wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy, organy rozpatrujące sprawę nie poczyniły niezbędnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych. Mianowicie, organy nie wyjaśniły przyczyny rezygnacji przez skarżącego z wykonywanej pracy zarobkowej oraz nie zawarły w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć jasnych, niebudzących wątpliwości i logicznych argumentów świadczących o zasadności przyjętego przez nie stanowiska, iż rezygnacja przez skarżącego z pracy podyktowana była inną przyczyną niż koniecznością i chęcią sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zamiast tego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazły się dowolne ustalenia co do przyczyn rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia oraz nieuprawnione domniemania faktyczne sprowadzające się do poglądu, że albo stan zdrowia matki nie jest na tyle ciężki, by wymagał sprawowania nad nią opieki albo skarżący podejmując pracę na krótki okres - a następnie z niej rezygnując - działał wyłącznie w celu spełnienia ustawowej przesłanki i uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką. Uwzględniając powyższe uwagi Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § k.p.a., co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 16a ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.