III SA/Gd 675/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2014 r. nr [...], 2) stwierdza, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 15 marca 2013r. Prezydent Miasta nałożył na K. R. obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej W. W. w okresie 1 kwietnia 2012r. do 30 września 2012r. na kwotę 3000 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wpłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz orzekł o zwrocie ww. należności. W podstawie prawnej wydanej decyzji wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 8, art. 18 pkt 1, art. 25 i art. 27 ust. 1, 1a, 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009r., Nr 1, poz. 7 ze zm.). W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 24 kwietnia 2012r. W. W. zostało przyznane prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Świadczenie z funduszu alimentacyjnego było wypłacane od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 września 2012 r. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami, naliczanymi od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty. W odwołaniu od ww. decyzji K. R. wskazał, że uprawniona w okresie świadczenia otrzymywała od niego alimenty. Podkreślił, że A. W. już po raz trzeci otrzymuje bezpodstawnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, pomimo tego, że MOPS w G. w pierwszym przypadku wiedział o takiej sytuacji i uchylił poprzednie zobowiązania wobec funduszu alimentacyjnego. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 27 ust. 1, 1a, 2 oraz art. 2 pkt 3, 8, 10, 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i nałożyło na K. R. obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, a mianowicie w łącznej wysokości 1500 zł , wypłaconych W. W. za okres od 1.05.2013r. do 31.05.201r. i za okres 1.07.2013r. do 31.08.2013r. W uzasadnieniu wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze z powołaniem się na art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazało, że dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, a organ po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego wydaje decyzję w sprawie zwrotu przez dłużnika należności otrzymanych przez osobę uprawnioną z funduszu alimentacyjnego. Ponadto dalej wyjaśniono, że organ właściwy wierzyciela zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną w sprawie zwrotu tychże należności, przy czym — jeżeli są spełnione wszystkie określone tymi przepisami przesłanki - powinna to być decyzja ustalająca obowiązek zwrotu należności. Organ wskazał, że decyzją z dnia 23.04.2012r. przyznano dla A. W. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres 1.04.2012r. - 30.09.2012r.. W toku postępowania odwoławczego organ I instancji przedłożył swoją decyzję z dnia 7.06.2013r. uchylającą ww. decyzję w części obejmującej przyznanie A. W. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres 1.04.2012r. - 30.04.2012r., 1.06.2012r.- 30.06.2012r. oraz 1.09.2012r. - 30.09.2012r. i odmawiającą przyznania Annie W. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na te trzy okresy. Kolegium było więc obowiązane do uchylenia w całości decyzji z dnia 15.03.2013r., a następnie do nałożenia na K. R. obowiązku zwrotu należności. Uchylenie w całości a nie w części decyzji jest uzasadnione ze względu na uchybienie polegające na tym, że organ I instancji określił w sentencji rozstrzygnięcia, iż na stronie ciąży także obowiązek uiszczenia ustawowych odsetek naliczanych od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wskazując w tabeli wysokość stopy procentowej i wysokość tych odsetek na dzień wydania decyzji. Wyjaśniono, że obowiązek uiszczenia odsetek (i ich wysokość) wynika przede wszystkim z art. 27 ust.1a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i powinien być wskazany w decyzji jedynie jako informacja. Kolegium dodało także, że zakres niniejszego postępowania jest wyznaczony przez przepis art.27 ust. 2 ustawy, w związku z czym w postępowaniu tym badaniu podlegają jedynie te okoliczności faktyczne, które mają znaczenie w świetle przesłanek prawnych określonych w tymże przepisie. Natomiast ewentualna sprawa nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego może stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, do którego przeprowadzenia właściwy jest organ I instancji. W skardze na ww. decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. R. wniósł o uchylenie pkt 2 ww. rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego odwołanie dotyczyło przyznanego świadczenia alimentacyjnego za okres 1.04.2012r. do 30.09.2012r.. Nie otrzymał decyzji odnoszącej się do okresu świadczeniowego 1.10.2012r. do 30.09.2013r. Nie mógł więc przedłożyć dowodów zapłaty alimentów za ten okres. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach autokontroli, decyzją z dnia 11 czerwca 2014r. sygn. akt [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchyliło w całości swoją decyzję z dnia 7 kwietnia 2014r. oraz nie stwierdzono, że działanie SKO "miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu przyznano rację skarżącemu, że przedmiotem sprawy były świadczenia alimentacyjne za okres 1.04.2013r. – 30.09.2012r., a nie okres świadczeniowy 2012-2013. Dlatego zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji. Dalej wyjaśniono, że mając na uwadze treść art. 54 § 3 p.p.s.a. nie stwierdzono, że działanie Kolegium poprzez wydanie ww. decyzji miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Na poparcie swojego stanowiska wskazano na poglądy wyrażone w publikacjach oraz w orzecznictwie. Powyższą decyzję K. R. także zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. Skarżący podniósł, że w sprawie zostało złamane prawo. Jego sytuacja od czasu uchylenia decyzji z dnia 11 czerwca 2014r. nie zmieniła się. Zarzucił, że MOPS nie nadzoruje świadczeń wypłacanych w funduszu alimentacyjnego. W jego ocenie organy działają na zwłokę. Niezrozumiałym dla skarżącego było powoływanie w uzasadnieniu organu II instancji przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając w granicach danej sprawy (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."). Ponadto, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ww. ustawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w niniejszej sprawie w oparciu o ww. kryterium, wykazała że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja Kolegium z dnia 7 kwietnia 2014r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy na wstępie zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu (na dzień orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze) organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że z uprawnień do autokontroli organ może skorzystać tylko w przypadku całkowitego uwzględnienia skargi. Wskazuje się również, że: "Ratio legis instytucji autokontroli polega na załatwieniu sprawy skargi strony co do istoty, a nie na wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, jakie przysługują sądowi z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. Celem autokontroli jest to, aby sprawa, która przeszła przez tok instancji, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do sądu." ( tak zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2012 r., II GSK 1416/12, LEX 1282278). Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję z dnia 11 czerwca 2014r. należy uznać, że jest ona wadliwa. Organ odwoławczy w ramach autokontroli wydał decyzję, w której orzekł o uchyleniu swojej decyzji z dnia 7 kwietnia 2014 r., stwierdzając w jej uzasadnieniu, że ponownie rozpatrzy odwołanie strony od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 marca 2013 r. Z powyższego wynika, że Kolegium wydało w ramach autokontroli decyzję kasacyjną, zapowiadając, że w odrębnym postepowaniu wyda decyzję merytoryczną w sprawie. Tymczasem, po uchyleniu swojej decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Kolegium miało obowiązek – w tej samej decyzji - orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej, będącej przedmiotem rozpatrzenia. Takie działanie jest sprzeczne z wykładnią art. 54 § 3 p.p.s.a. Z kolei, jeżeli nastąpiło prawomocne umorzenie postępowania zainicjowanego skargą na decyzję ostateczną, to w sprawie prowadzonej w przedmiocie decyzji wydanej przez organ odwoławczy w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. - sąd administracyjny powinien stosownie do treści art. 135 p.p.s.a. objąć swoją kontrolą nie tylko decyzję autokontrolą, lecz również decyzje wydane w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2027/11, LEX nr 1354923). Postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 484/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku umorzył postępowanie w sprawie ze skargi K. R. na decyzję z dnia 7 kwietnia 2014 r. sygn. akt 2274/13 ( postanowienie prawomocne). Zatem orzekając w niniejszej sprawie, wobec stwierdzenia, że wydana przez Kolegium w trybie autokontroli decyzja jest niezgoda z prawem, zaś decyzja Kolegium z dnia 7 kwietnia 2014 r. odzyskała swój byt prawny, Sąd zobligowany był poddać kontroli zgodności z prawem również tę decyzję. Przedmiotem postępowania jest rozstrzygana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) sprawa nałożenia na K. R. obowiązku zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej W. W. w okresie 1 kwietnia 2012r. do 30 września 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając jako organ II instancji, wydało w dniu 7 kwietnia 2014 r. m.in. na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję, którą orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości ( pkt. 1 decyzji ) i nałożyło na K. R. obowiązek zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, a mianowicie w łącznej wysokości 1500 zł, wypłaconych W. W. za okres od 1.05.2013r. do 31.05.201r. i za okres 1.07.2013r. do 31.08.2013r. ( pkt 2 decyzji). Decyzja organu odwoławczego została więc wydana w innym przedmiocie niż decyzja organu pierwszej instancji: przedmiotem sprawy były świadczenia alimentacyjne za okres 1.04.2013r. – 30.09.2012r., a nie okres świadczeniowy 2012-2013. Sytuacja taka jest niedopuszczalna w świetle art. 15 k.p.a. stanowiącym, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ odwoławczy powinien powtórnie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę załatwioną przez organ pierwszej instancji. Natomiast w niniejszej sprawie organ odwoławczy zmienił przedmiot postępowania, w którym wcześniej nie orzekał organ pierwszej instancji. Skarżący w skardze wskazuje na nieprawidłowe działanie organów administracji w jego sprawie, w tym nieuwzględnianie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dowodów z których wynika, że płaci alimenty. Sąd w tym miejscu wskazuje, że decyzja wydawana w sprawie obciążenia dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu kwot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego jest związana z decyzją o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych, będąc jej prawną konsekwencją. Tym samym, dopóki decyzja o przyznaniu pomocy z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej nie zostanie wzruszona bądź też wypłata świadczeń nie zostanie oceniona jako wypłata nienależnego świadczenia, na organie spoczywa obowiązek wydania decyzji o zwrocie przez dłużnika wypłaconych świadczeń alimentacyjnych ( tak zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2011 r. I OSK 793/11, LEX nr 1149435). Wynika z powyższego, że zarzuty oparte na twierdzeniach o wypłacie świadczeń alimentacyjnych osobie uprawnionej nie mogą być oceniane w postepowaniu w sprawie zwrotu przez dłużnika wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. W tym stanie rzeczy na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że wymienione w pkt 1 sentencji wyroku decyzje nie mogą być wykonane ( pkt 2 sentencji). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań - Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ponownie rozpatrzyć odwołanie strony od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 marca 2013 r.