III SA/Gd 68/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody z dnia 9 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu zorganizowania zgromadzenia publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 2010 r., nr [...], 2) zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adw. K. P.-S. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług - tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 ze zm.) w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) zakazał R.P. zorganizowania w dniu 10 stycznia 2011 r. w godz. 8.00 – 20.00 w S. przy ul. [...] (przed [...]) zgromadzenia publicznego w celu ujawnienia poplecznictwa wobec przestępstwa sądowego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że pismo zawiadamiające o zgromadzeniu, w którym miało wziąć udział 15 osób wpłynęło do Urzędu Miasta S. w dniu 20 grudnia 2010 r. Osobą odpowiedzialną za przebieg zgromadzenia miał być R.P. W ocenie organu forma i charakter otrzymanego zawiadomienia narusza jednakże moralność publiczną oraz prawa i wolności innych osób. Wnioskodawca wielokrotnie używa bowiem obraźliwych słów oraz pomawia Premiera RP, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Prokuratora Generalnego, Prezydenta Miasta oraz inne osoby związane z Prokuraturą i Policją. Treść wniosku narusza zatem przepisy art. 212 § 1, art. 216 § 1 i art. 226 § 1 i § 3 ustawy – Kodeks karny. W tym stanie – z uwagi na treść art. 2 oraz art. 8 pkt 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach - wniosek został rozpatrzony negatywnie. W odwołaniu od w/w decyzji R. P. odnosząc się do wcześniejszej demonstracji w S. zorganizowanej w dniu 26 marca 2010 r. wniósł o unieważnienie wydanej obecnie decyzji. Wojewoda decyzją z dnia 9 lutego 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta w całości i orzekł o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wydaną decyzję wysłał z naruszeniem terminu określonego w art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, tj. po upływie 3 dni od dnia zawiadomienia organu. Wysłanie decyzji nie może być bowiem traktowane na równi z jej skutecznym doręczeniem, a wnioskodawcy decyzja została doręczona dopiero w dniu 10 stycznia 2011 r. w godzinach popołudniowych. Co istotne, organizator podjął decyzję o jego odbyciu w przeświadczeniu, że organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku doręczenia decyzji w terminie. W związku z tym w sprawie zastosowanie miał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na w/w decyzję wniesionej o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. P. wskazał, że do przeprowadzenia demonstracji miał konstytucyjnie zagwarantowane prawo, które zostało naruszone. Podjęte rozstrzygnięcia naruszają tym samym art. 54 i 57 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 9 lutego 2011 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 2010 r. o zakazie odbycia zgromadzenia i orzekającą o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Kontrola w/w rozstrzygnięć przeprowadzona w oparciu o wskazane w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kryterium legalności prowadzi do wniosku, iż skarga zasługuje na uwzględnienie a wydane rozstrzygnięcia należy wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrola zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia publicznego dokonywana przez sąd administracyjny powinna brać pod uwagę przede wszystkim prawa obywateli wynikające z konstytucyjnie zagwarantowanej wolności do organizowania pokojowych zgromadzeń, a w dalszej kolejności odnosić się do ochrony praw i wolności innych osób (por. w tej materii: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1994 r., sygn. W 8/93, publ. OTK 1994/1/18). Co istotne, normą nadrzędną, determinującą sposób wykładni art. 8 ustawy – Prawo o zgromadzeniach wskazującego na przesłanki wydania decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia publicznego jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 57 zawiera regulację prawną zapewniającą każdemu wolność organizowania i uczestniczenia w pokojowych zgromadzeniach. Tym samym regulacje rangi ustawowej ograniczające ze swej istoty wolność organizowania pokojowych zgromadzeń należy postrzegać z uwzględnieniem prymatu w/w normy konstytucyjnej. Z kolei kompetencje organów właściwych w sprawach dotyczących zgromadzeń (w okresie poprzedzającym odbycie konkretnego zgromadzenia) obejmują badanie, czy organizator spełnił warunki formalne, o jakich mowa w art. 7 i w art. 3 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, to jest czy dokonano prawidłowego zawiadomienia o zamiarze odbycia zgromadzenia zachowując przewidziane przez ustawodawcę terminy. Dokonanie przedmiotowej oceny w kwestii wymogów formalnych zawiadomienia uprawnia z kolei organ gminy do kompleksowej oceny czy w danym przypadku mają miejsce wymienione w art. 8 ustawy – Prawo o zgromadzeniach okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia. Zgodnie bowiem z art. 8 w/w ustawy organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego, jeżeli: 1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie lub naruszają przepisy ustaw karnych, 2) odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. W związku z taką regulacją normatywną obowiązkiem organów administracji publicznej jest nie tylko formułowanie przypuszczeń co do ewentualnych zagrożeń wynikających z planowanego zgromadzenia, lecz wskazanie i wnikliwa identyfikacja negatywnych aspektów zgromadzenia na tle konkretnych okoliczności sprawy. Wymaga to przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego przez organy orzekające w przedmiotowej materii. Odnosząc powyższe rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że R. P. - organizator zgromadzenia planowanego na dzień 10 stycznia 2011 r. wypełnił przesłanki formalne wynikające z ustawy – Prawo o zgromadzeniach. Zawiadomienie o zgromadzeniu zawierało wszystkie niezbędne elementy wynikające z przepisów ustawy jak i wskazywało na pokojowy charakter zgromadzenia. Zachowany został równocześnie termin jak i tryb zawiadomienia. Co istotne, z treści zawiadomienia wynikało wprost, że poglądy organizatora zgromadzenia w istocie nie będę wyrażane słownie czy w formie okrzyków a znajdą się na stosownym banerze wyeksponowanym w trakcie zgromadzenia. Prezydent Miasta w następstwie zawiadomienia decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. zakazał zgromadzenia publicznego, przy czym w ocenie Sądu wydana decyzja była rozstrzygnięciem nieprawidłowym. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na podstawę prawną, która dla organu I instancji (na tle okoliczności faktycznych sprawy wynikających zwłaszcza z treści zawiadomienia o planowanym zgromadzeniu z dnia 20 grudnia 2010 r.) stanowiła podstawę do wydania decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia. Otóż Prezydent Miasta w podstawie prawnej swojej decyzji wskazał art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach oraz przepisy art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 104 oraz 107 k.p.a. Co oczywiste, w/w regulacje zawarte w ustawie o samorządzie gminnym jak i w k.p.a. z uwagi na swój ogólny i proceduralny charakter nie mogły stanowić samoistnej podstawy decyzji administracyjnej zakazującej odbycia zgromadzenia. Z kolei art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo zgromadzeniach jest przepisem prawa materialnego odnoszącym się wyłącznie do formalno – prawnego obowiązku obciążającego organizatora zgromadzenia publicznego, który zobligowany jest zawiadomić organ gminy o planowanym zgromadzeniu w taki sposób, aby wiadomość o zgromadzeniu dotarła nie później niż na 3 dni, a najwcześniej 30 dni przed datą zgromadzenia. Powyższe wskazania prowadzą do wniosku, iż podstawa prawna zawarta w decyzji organu I instancji była nieprawidłowa wobec treści art. 107 § 1 k.p.a. W istocie przepisy, które legły u podstaw wydania przez Prezydenta Miasta decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia, tj. art. 2 i art. 8 pkt 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach zostały wskazane dopiero w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ I instancji, wydając zakaz przeprowadzenia zgromadzenia dokonał w ocenie Sądu własnej i nieprawidłowej oceny celu i przebiegu planowanego zgromadzenia przyjmując, że użycie w zawiadomieniu obraźliwych sformułowań wobec konkretnych osób piastujących określone stanowiska państwowe i samorządowe naruszają moralność publiczną i wolność innych osób. W uzasadnieniu decyzji – bez odniesienia się do normatywnej treści - wskazano również, że "wielokrotne pomówienia i oszczerstwa" naruszają przepisy art. 212 § 1, art. 216 § 1 i art. 226 § 1 i 3 ustawy – Kodeks karny. Należy jednakże zwrócić uwagę, że prawo do organizowania pokojowych zgromadzeń obejmuje swym zakresem m.in. możliwość wyrażenia niezadowolenia z poglądów czy zachowań władz państwowych czy samorządowych. Innymi słowy, dezaprobata dla określonych poczynań osób piastujących władzę jest bardzo często przedmiotem zgromadzeń publicznych w trakcie których uczestnicy zgromadzenia wyrażają swoje poglądy w danej materii. W tym kontekście należy wskazać, że Prezydent Miasta nie uzasadnił w sposób przekonywujący związku treści zawartych w zawiadomieniu i potencjalnie możliwych do wyrażenia w trakcie zgromadzenia z realnym naruszeniem wskazywanych norm prawno – karnych. Co nadto istotne, organ I instancji nie odniósł się w sposób przekonywujący do kwestii faktycznych wynikających z zawiadomienia, zwłaszcza nie wyjaśnił wątpliwości związanych z treścią banera stanowiącego w świetle zawiadomienia jedyną formę, za pomocą której organizator zamierzał prezentować swoje poglądy. W związku z powyższym można mówić o naruszeniu przez organ I instancji dyspozycji art. 107 § 3 i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W końcu należy wskazać, że Prezydent Miasta doręczył wydaną przez siebie decyzję z pogwałceniem art. 9 ust. 1 ustawy o zgromadzeniach. Przepis ten stanowi, że decyzja o zakazie zgromadzenia publicznego powinna być doręczona organizatorowi w terminie 3 dni od dnia zawiadomienia, nie później jednak niż na 24 godziny przed planowanym terminem rozpoczęcia zgromadzenia. W niniejszej sprawie, pomimo zawiadomienia organu o zamiarze przeprowadzenia zgromadzenia na dwadzieścia dni przed jego datą, doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło w dniu 10 stycznia 2011 r. w godzinach popołudniowych. Na skutek tego zgromadzenie się odbyło, bowiem skarżący zasadnie mógł przyjąć, że organ nie wydał decyzji o zakazie zgromadzenia. Uchybie to de facto pozbawiło również skarżącego możliwości wyczerpania administracyjnego toku instancji i kontroli sądowej jeszcze przed datą zgromadzenia, co wobec faktu zawiadomienia organu w dniu 20 grudnia 2010 r. było realne. Wojewoda oceniając postępowanie organu I instancji jak i wydane przez ten organ rozstrzygnięcie uznał, że Prezydent Miasta prawidłowo zakazał odbycia zgromadzenia naruszając jednakże dyspozycję art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach poprzez doręczenie decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia po upływie terminu określonego w w/w przepisach. Bezsporne jest w sprawie, że uchybienie terminu, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy miało istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, bowiem w reasumpcji, wobec odbycia zgromadzenia w dniu 10 stycznia 2011 r. organ odwoławczy uznał, że w sprawie zaistniała podstawa do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj., decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji. W ocenie Sądu argumentacja organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę. Organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję o umorzeniu postępowania I instancji tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest bowiem dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 k.p.a. W wydanej decyzji organ odwoławczy niesłusznie przyjął, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość rozstrzygania o legalności zakwestionowanego w odwołaniu rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta z tego powodu, że zgodnie z zawiadomieniem zgromadzenie odbyło się w dniu 10 stycznia 2011 r. Skarżący – czego Wojewoda zdaje się nie dostrzegać - miał pełne prawo domagać się merytorycznej oceny legalności decyzji pierwszoinstancyjnej (niezależnie od wadliwości w jej doręczeniu w świetle art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach) w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Odmienne zapatrywanie w tej kwestii prowadziłaby bowiem do oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 9 ust. 4 ustawy – Prawo o zgromadzeniach jak i swego rodzaju iluzoryczności zagwarantowanego w Konstytucji RP prawa do organizowania pokojowych zgromadzeń. Nadto zwalnianie organu odwoławczego z przeprowadzenia - w takich przypadkach - merytorycznej oceny decyzji organu I instancji mogłoby skłaniać te ostatnie do zamierzonego nieprzestrzegania terminów wymienionych w ustawie o zgromadzeniach i unikaniu w efekcie tego kontroli instancyjnej. W końcu należy zwrócić uwagę, że również organ odwoławczy nie zachował terminu wydania rozstrzygnięcia. Z dyspozycji art. 9 ust. 4 ustawy – Prawo o zgromadzeniach wynika, że decyzję wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania doręcza się organizatorowi w terminie 3 dni od dnia otrzymania odwołania. Z akt sprawy wynika, że odwołanie wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 12 stycznia 2011 r. Tymczasem Wojewoda stosowne rozstrzygnięcie wydał dopiero w dniu 9 lutego 2011 r., co stanowiło oczywiste naruszenie w/w regulacji. W tej sytuacji należy uznać, że zakwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody jak i poprzedzająca je decyzja Prezydenta Miasta były dotknięte wadami uzasadniającymi ich uchylenie. W reasumpcji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Dalszy tok procesowania organów winien uwzględniać poczynione powyżej rozważania jak i fakt, iż zgromadzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania odbyło się w dniu 10 stycznia 2011 r.