III SA/Gd 68/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "A." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na czynności Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddziału Wojewódzkiego w przedmiocie odmowy uwzględnienia zastrzeżeń pokontrolnych postanawia odrzucić skargę Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wystąpienie pokontrolne z dnia 26 października 2012 r., dotyczące kontroli realizacji umowy nr [...] z Oddziałem Wojewódzkim NFZ. Skarżący kwestionował stanowisko organu w zakresie ustaleń pokontrolnych, w tym odmowy ich korekty wskutek wniesionych zastrzeżeń. Wskazywał, że kontrola nie wykazała spełnienia przesłanek z art. 48 ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych. W ocenie skarżącego skarga jest zasadna, zaś ostateczna postać protokołu ustaleń pokontrolnych winna być uchylona a stanowisko organu zmienione, stosownie do treści wyjaśnień i zarzutów skarżącego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie argumentując, że Narodowy Fundusz Zdrowia nie jest organem administracji publicznej i nie przysługuje mu imperium państwa w zakresie jego działania. Do jego zadań należy finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, pochodzących ze składek zdrowotnych. W niniejszej sprawie w trakcie kontroli sposobu wykonania i rozliczania umowy, zostało sporządzone wystąpienie pokontrolne, które przekazano skarżącemu w dniu 26 października 2012r., zaś wniesione przez skarżącego zastrzeżenia, nie zostały przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń uwzględnione. Stanowisko w tej sprawie przekazano skarżącemu w dniu 26 listopada 2012 r. Na czynności Dyrektora Narodowego Funduszu Zdrowia [...] Oddziału Wojewódzkiego Skarżący wniósł zażalenie. Przedmiotem wniesionej skargi jest konkluzja zawarta w wystąpieniu pokontrolnym i nieuwzględnienie zastrzeżeń skarżącego do wniosków zawartych w jego treści. Nie jest to zatem akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie obejmujące kontrolę sposobu realizacji przez skarżącego umowy o udzielanie świadczeń, nie jest postępowaniem o charakterze administracyjnoprawnym. Umowa o udzielanie świadczeń jest natomiast nazwaną umową o charakterze cywilnoprawnym. Przyjmując hipotetyczne założenie, że skarżącemu przysługiwała legitymacja skargowa, skargę należy uznać za przedwczesną. Zgodnie bowiem z art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych został przez ustawodawcę określony w przepisach p.p.s.a. W świetle art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Należy podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie skarżący uczynił ustalenia poczynione w trakcie kontroli udzielania świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcom. Jest o niej mowa w art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.). W tym miejscu Sąd stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekając w podobnej sprawie wydał w dniu 28 marca 2011 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 57/11 postanowienie o odrzuceniu skargi. Zażalenie na to postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ( postanowienie z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 1208/11) – postanowienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym w sprawie stwierdza, że w całości podziela argumentację zaprezentowaną w postanowieniu z dnia 28 marca 2011 r. i uznaje ją za własną. Z regulacji zawartej w powołanym przepisie - art. 64 ustawy wynika, że podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w szczególności kontrolę: 1) organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; 3) zasadności wyboru leków i wyrobów medycznych, w tym przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych stosowanych w leczeniu, rehabilitacji i badaniach diagnostycznych; 4) przestrzegania zasad wystawiania recept; 5) dokumentacji medycznej dotyczącej świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - (art. 64 ust. 1 cyt. ustawy). Z przebiegu przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który jest podpisywany przez kontrolera i świadczeniodawcę. Świadczeniodawca może w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli zgłosić na piśmie zastrzeżenia do tego protokołu, które rozpatruje kontroler w terminie 14 dni i w miarę potrzeby podejmuje dodatkowe czynności kontrolne, a w przypadku stwierdzenia zasadności zastrzeżeń zmienia lub uzupełnia odpowiednią część protokołu kontroli. W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części kontroler niezwłocznie przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia - (art. 64 ust. 6 - 6c cyt. ustawy). Podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych sporządza wystąpienie pokontrolne zawierające ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy i zalecenia pokontrolne w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Świadczeniodawca może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zgłosić zastrzeżenia podmiotowi zobowiązanemu do finansowania świadczeń ze środków publicznych. Zastrzeżenia rozpatruje się w terminie 14 dni. W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń niezwłocznie informuje się o tym świadczeniodawcę. Świadczeniodawca jest obowiązany, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego albo od dnia otrzymania informacji o nieuwzględnieniu zastrzeżeń, do poinformowania podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań (art. 64 ust. 7 - 9 cyt. ustawy). Z powołanych przepisów, regulujących zakres kontroli udzielania świadczeń świadczeniobiorcom oraz uprawnienia i obowiązki kontrolujących i kontrolowanych wynika, że zaskarżone w niniejszej sprawie czynności nie mieszczą się w żadnej z kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego czynność – ostateczna postać protokołu ustaleń, w którym nieuwzględniono wniesionych przez skarżącą zastrzeżeń nie może zostać uznane za akt, inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30) kategorię działań administracji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, charakteryzują bowiem następujące elementy. Są to akty lub czynności, które: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymieniona w art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., I SA 1326/96; LexPolonica). W niniejszej sprawie zarzuty skargi koncentrują się na zastrzeżeniach do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli, o której mowa w art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Kwestionują one wyniki przeprowadzonej kontroli oraz zastosowanie wadliwych przepisów. Tymczasem czynności o charakterze ściśle kontrolnym nie są aktem władczym zawierającym rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie mają bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu wystąpienia pokontrolnego, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na jego tle - samo przez się nie kształtuje jeszcze sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialnoprawnym. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zaskarżone działania organu nie spełniają warunku uznania ich za akty lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Za takim stanowiskiem przemawia również okoliczność, iż sporządzony w niniejszej sprawie protokół kontroli, stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz. U. Nr 274 poz. 2723) stanowi jedynie opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli działalności świadczeniodawcy oraz ustalenia kontroli, w tym nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także wnioski wynikające z kontroli. Dodatkowo zauważyć należy, że dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Z kolei Narodowy Fundusz Zdrowia, stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną. Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Podobny pogląd został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia wydane w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Tak jest np. w art. 154 ust. 8 powołanej ustawy, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu, o której mowa w ust. 6 (tj. decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia prowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak w art. 64 ustawy. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powyższe okoliczności jak i wskazany wyżej przepis obligują tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do odrzucenia wniesionej skargi, o czym orzeczono jak sentencji postanowienia.