III SA/Gd 683/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 22 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja może być wykonana. Decyzją z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta w stosunku do S. D. orzekł w następujący sposób: 1. przyznał zasiłek stały w wysokości 529 zł od 1.02.2014 r. do 28.02.2014 r.; 2. przyznał zasiłek stały w wysokości 389 zł od 1.03.2014 r. do 31.10.2014 r.; 3. przyznał składkę zdrowotną w wysokości ustawowej na czas trwania świadczenia; 4. stwierdził, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jako zgodna z żądaniem strony. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 8 ust 3 i ust 4, art. 17 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 7 pkt 1, pkt 5, pkt 6, art. 36 pkt 1, lit. a, art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 5 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 182 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 26, art. 75 ust. 10, art. 79, art. 81 ust. 8 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej "k.p.a.". W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego ustalano, iż S. D. (dalej: "strona", "skarżący") jest osobą samotną i w styczniu 2014 r. nie posiadał żadnego dochodu. Od marca 2014 r. jego dochód będzie wynosił 153 zł. W sprawie spełnione są wymogi art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zaś kwotę przyznanego świadczenia określono w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Strona odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że odnośnie pkt 1, nie kwestionuje wysokości przyznanego zasiłku, jeśli jest ona zgodna z przepisami prawa, organ zawęził jednak okres na jaki winno być przyznane prawo do zasiłku stałego. Odwołujący się domagał się zatem przyznania prawa do zasiłku stałego za okres od 24 października 2013 r. do 1 lutego 2014 r. Wynika to m.in. z treści posiadanych orzeczeń o stopniu niepełnosprawności. Ponadto domagał się zmiany pkt 2 decyzji poprzez zmianę wysokości zasiłku stałego z kwoty 389 zł do poziomu 542 zł, bowiem nie jest zgodne z prawem przypisanie stronie od miesiąca marca 2014 r. dochodu w kwocie 153 zł miesięcznie. Oczywistym jest, że zasiłek stały winien przysługiwać stronie od daty gdy ZUS - z dniem 24 października 2013 r. - zaprzestał wypłaty zasiłku chorobowego. Odwołujący się zaznaczył również, że nie zaskarża decyzji organu pierwszej instancji w jej pkt 3 i 4. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 6 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 3 i ust. 5 oraz art. 109 ustawy o pomocy społecznej, § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej: 1. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości, 2. przyznało stronie pomoc społeczną w postaci prawa do zasiłku stałego w wysokości 389 zł od dnia 1.02.2014 r. do dnia 31.10.2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 26 lutego 2014 r. strona złożyła wniosek o przyznanie zasiłku stałego oraz ubezpieczenia zdrowotnego od 24 października 2014 r., gdy ustała wypłata zasiłku chorobowego płaconego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a inne świadczenia z ZUS nie zostały przyznane. Z wywiadu środowiskowego wynika, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka w lokalu stanowiącym własność syna (przebywającego poza granicami Polski) i nie uzyskuje żadnych dochodów. Syn opłaca czynsz za mieszkanie. Strona ma przepracowanych około 34 lat pracy, jednakże wszystkie dokumenty spłonęły i dlatego nie może wykazać uprawnień emerytalnych dla ZUS. Do roku 2013 r. strona pracowała, a następnie otrzymywała zasiłek chorobowy (do 24.10.2013 r.). Posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. w dniu 16 października 2013 r. (nr [...]), które zaliczyło stronę do znacznego stopnia niepełnosprawności wskazując jednocześnie, że niepełnosprawność istnieje od kwietnia 2013 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 18 września 2013 r. Orzeczenie zostało wydane na czas określony do 31 października 2016 r. W wyniku wniesienia odwołania od tego orzeczenia, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. zmienił w dniu 12 grudnia 2013 r. orzeczenie I instancji w części dotyczącej daty ustalonego stopnia niepełnosprawności w ten sposób, że ustalił, iż datuje się od dnia 26 kwietnia 2013 r. (nr [...]). Strona złożyła oświadczenie o stanie majątkowym, jak też dokumentację lekarską wskazująca na aktualnie przechodzone choroby. Organ odwoławczy podkreślił, że Burmistrz Miasta, po wpłynięciu odwołania od swojej decyzji z dnia 27 lutego 2014 r., skorzystał z prawa przysługującego organowi wskazanego w art. 132 k.p.a., wydając w dniu 20 marca 2014 r. decyzję nr [...], m.in. uchylającą ww. decyzję z dnia 27 lutego 2014 r. Również od tej drugiej decyzji strona wniosła odwołanie, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie sygn. akt [...] uchyliło decyzje organu pierwszej instancji z dnia 20 marca 2014 r. nr [...] i umorzyło w tej części postępowanie pierwszej instancji. W tej sytuacji nadal pozostało do rozpatrzenia odwołanie strony od decyzji z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...]. Ponadto w odrębnej sprawie (sygn. akt [...]) - na skutek wniesionego przez stronę odwołania od decyzji z dnia 5 marca 2014 r. nr [...] wydanej w sprawie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego - decyzją z dnia 21 maja 2014 r. Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przyznało wnioskodawcy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1.09.2013 r. do 31.10.2016 r. Ta decyzja stała się ostateczna. Strona w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku stałego, czyli w styczniu 2014 r. nie uzyskała żadnego dochodu, co uzasadniało przyznanie prawa do wnioskowanego zasiłku stałego. Niemniej jednak później stronie przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie, poczynając od dnia 1 września 2013 r. Zasiłek pielęgnacyjny nie jest wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wśród świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu. Stąd, mając na uwadze art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wysokość zasiłku stałego w przypadku strony wylicza się poprzez odjęcie od kwoty 542 zł (kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej), kwoty uzyskanego dochodu w wysokości 153 zł. Od dnia 1 lutego 2014 r. do końca okresu na jaki strona została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, kwota zasiłku stałego powinna wynosić zatem 389 zł. Organ odwoławczy zauważył, że brak jest podstaw prawnych do orzeczenia o przyznaniu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres w którym uprawnienie do zasiłku stałego zostało przyznane. Organ właściwy przyznając pomoc z którą zawiązany jest obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenie (a taką pomocą jest m.in. zasiłek stały), ma - wynikający ze wskazanego przepisu art. 66 ust. 1 pkt 26 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych - ustawowy obowiązek ich ponoszenia, nie zaś na podstawie decyzji przyznającej prawo do zasiłku stałego. Odnosząc się do zarzutów w zakresie żądania strony o przyznanie prawa do zasiłku stałego poczynając od upływu okresu pobierania zasiłku chorobowego z ZUS (od dnia 24.10.2013 r. do dnia 31.01.2014 r.) organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione, albowiem nie znajdują podstawy w przepisach prawa. Strona w dniu 18 września 2013 r. po raz pierwszy wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Chociaż znaczny stopień niepełnosprawności został ostatecznie ustalony dla strony od dnia 26 kwietnia 2013 r. nie oznacza to automatycznie nabycia prawa do zasiłku stałego od jednej czy też drugiej dat wskazanych wyżej. To wyłącznie art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej określa, ze świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. S. D. zaskarżył opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku twierdząc, że sprawa została wadliwie rozpoznana. Zarzucił, że organ odwoławczy nie wypowiedział się w sprawie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 26 kwietnia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r., że odmawia zasiłku stałego od dnia 25 października 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. to jest od daty ustania zasiłku chorobowego z ZUS. W ocenie skarżącego dodatek pielęgnacyjny nie może być traktowany jako dochód, w szczególności służy wspomaganiu niedostatecznych świadczeń leczniczych. Interpretacja organu w tym zakresie jest sprzeczna z przepisami prawa, które nie przewidują od takiego świadczenia podatku dochodowego. Także narusza przepisy Konstytucji RP. Stąd zasiłku stałego nie można pomniejszać o kwotę przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący twierdził, że organy administracyjne zaprezentowały całkowicie chybioną wykładnię przepisów, sprzeczną z celem mających zastosowanie w sprawie unormowań prawnych. Ponadto zauważył, że organy w marcu 2014 r. w pełni honorują fakt przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, natomiast nie honorują orzeczenia organu odwoławczego o ustaleniu, iż spełnienie takiego świadczenia należy liczyć od dnia 26 kwietnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie S. D. kwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2014 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...] i orzeczono o przyznaniu S. D.-M. zasiłku stałego w wysokości 389,00 zł od 1 lutego 2014 r. do 31 października 2016 r.; Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały ustala się w wysokości w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy za "całkowitą niezdolność do pracy" należy rozumieć m.in. legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. W myśl natomiast art. 8 ust. 1 ustawy kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący spełnił wszystkie przesłanki do otrzymania zasiłku stałego, a co za tym idzie decyzję przyznającą mu ten zasiłek należy uznać za trafną. Dokonując oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego Sąd stwierdził, że wydanie przez Kolegium decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzeczenie o przyznaniu skarżącemu zasiłku w wysokości 389,00 zł na okres od 1 lutego 2014 r. do 31 października 2016 r., jest orzeczeniem wydanym na niekorzyść skarżącego. Art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Wyrażona w omawianym przepisie zasada zakazu reformationis in peius stanowi jedną z podstawowych gwarancji procesowych obrony praw strony w postępowaniu administracyjnym. Chodzi bowiem o to by strony administracyjnego postępowania mogły wykorzystywać instytucję dwuinstancyjności bez obaw, że skorzystanie ze środka odwoławczego może narazić odwołujący się podmiot na "swoistą karę" w postaci uzyskania decyzji odwoławczej jeszcze mniej korzystnej od pierwszoinstancyjnej. Powyższy zakaz jest jednak ustawowo ograniczony i nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu pierwszej instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. Organ odwoławczy uznając, że zachodzi wyjątek uzasadniający odstępstwo od zakazu reformationis in peius, winien przy tym szczegółowo wykazać i uzasadnić w jakich okolicznościach upatruje wystąpienie w decyzji I instancji rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego ( zob. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., V SA 55/96, LEX nr 57554). Jak wynika z pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wydał decyzję na skutek której doszło do obniżenia przyznanego skarżącemu decyzją organu pierwszej instancji zasiłku stałego na miesiąc luty 2014 r. w wysokości 529,00 zł - Kolegium przyznało bowiem zasiłek na ten miesiąc w wysokości 389,00 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nie powołało się na art. 139 k.p.a., również w jej uzasadnieniu w żadnym razie organ odwoławczy nie wykazał aby decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Takie zaniechanie ze strony organu odwoławczego uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny czy odstąpienie od zakazu reformationis in peius było zasadne. Sąd zauważa, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 k.p.a.), organ orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę. Organ odwoławczy, któremu przysługują uprawnienia o charakterze reformatoryjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji., co sprowadza się do ponownego rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 979/07, LEX nr 501107 i przywołane tam orzecznictwo). z dnia 23 marca 2005 r. o sygn. akt VII SA/Wa 237/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. o sygn. akt IV SA 131398). Tym niemniej, organ odwoławczy wydając decyzję merytoryczną przewidzianą w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. związany jest wyrażoną w art. 139 k.p.a. zasadą zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 139 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto należy zauważyć, że postepowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości ( art. 127 § 1 k.p.a.), tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Z treści złożonego przez skarżącego odwołania wynika, że zaskarża decyzję organu pierwszej instancji w określonej wyodrębnionej części, zatem organ odwoławczy był zobowiązany do rozpoznania odwołania we wskazanym w odwołaniu zakresie. Dodać należy, że w orzecznictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, że w sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13, LEX nr 1636871). Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia odwołania od części decyzji uwarunkowana jest wystąpieniem podzielności zaskarżonej decyzji i taka decyzja została przez organ pierwszej instancji wydana, tym samym skarżący mógł zaskarżyć ww. decyzję w części. Dodać należy, że w niezaskarżonej części decyzja stała się ostateczna ( art. 16 § 1 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości, nie zważając na ograniczenie granic swoich kompetencji, czym naruszył art. 16 § 1 w związku z art.127 § 1 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, zwalnia Sąd od merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie zobowiązane do uwzględnienia powyższych rozważań w dalszym toku postępowania, zwłaszcza powinno wyjaśnić, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały wyjątki dające podstawy odstąpienia od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku, może być wykonana.