III SA/Gd 689/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 26 stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia ulic kategorii dróg gminnych i wyłączenia ich z użytkowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta w dniu 26 stycznia 2005r., na podstawie art. 10 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia ulic C., D. I. K., K., Ł., O., P., Ś. i Ż. kategorii dróg gminnych oraz wyłączenia ich z użytkowania. W § 2 wskazano, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą od dnia 1 stycznia 2006 r.". Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożył Wojewoda wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, z powodu istotnego naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały Dz. U. z 2000 r., Nr 62, poz. 718 ze zm.) w związku z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na braku ogłoszenia uchwały, podczas gdy warunkiem wejścia w życie skarżonej uchwały jest jej ogłoszenie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej uwzględnienie w całości wskazując, iż zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co stanowi samodzielną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub na naruszeniu procedury jej uchwalania. Przedmiotem tak rozumianej kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie pozbawienia ulic: [...] kategorii dróg gminnych, wyłączenia powyższych dróg z użytkowania. Skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała stanowi bezspornie akt prawa miejscowego. Zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449 ze zm.) zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ostatniej z powołanych ustaw, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). Będąca przedmiotem skargi uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Stanowi to samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 tej ustawy oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r., sygn. I OSK 1213/10). Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.