III SA/Gd 71/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty [...] z dnia 10 listopada 2004 r. nr [...]. Decyzją z dnia 19 grudnia 2001 r. nr [...] Starosta [...] przyznał R. A. prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 14 grudnia 2001 r. w wysokości 160% podstawowej wysokości zasiłku miesięcznie w związku ze spełnieniem przez stronę przesłanek z art. 37 j ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W dniu 8 lipca 2004 r. Starosta [...] wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w związku z nieprawidłowym ustaleniem wysokości przyznanego R. A. zasiłku przedemerytalnego. Wojewoda [...] decyzją z dnia 21 lipca 2004 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] w części orzekającej o wysokości przyznanego zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 37j ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten ogranicza wysokość zasiłku przedemerytalnego do 90% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny. To wynagrodzenie R. A. osiągnął tylko w miesiącu listopadzie 2001 r. i 90% tego wynagrodzenia stanowiło kwotę niższą od 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji bezpodstawnie ustalono wysokość przyznanego stronie zasiłku przedemerytalnego na 160% kwoty zasiłku podstawowego uwzględniając przy jego wyliczeniu nie tylko osiągane przez stronę wynagrodzenie za pracę, lecz również dochód stanowiący podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności pozarolniczej. Organ wskazał, iż art. 37j ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest ogranicznikiem wysokości zasiłku określonego przez art. 37j ust. 3 cytowanej ustawy i wyraźnie przez to wskazuje, że dotyczy tylko wynagrodzenia za pracę w rozumieniu kodeksu pracy. Zatem przyznanie stronie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zasiłku podstawowego w sposób rażący narusza postanowienia art. 37j ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Po rozpatrzeniu odwołania R. A. Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia 13 września 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż R. A. w okresie 12 miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego przez 11 miesięcy prowadził działalność gospodarczą, a w ostatnim miesiącu tego okresu – od 1 listopada do 6 grudnia 2001 r. – był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w zakładzie złotniczym należącym do jego syna K. A., zaś umowę o pracę rozwiązano z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Organ podniósł, iż mając na uwadze treść art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, na potrzeby wyliczenia zasiłku przedemerytalnego można było wykorzystać jedynie wynagrodzenie z ostatniego miesiąca, w którym R. A. pozostawał w zatrudnieniu. W poprzednich bowiem miesiącach prowadził działalność gospodarczą i w związku z tym dochody uzyskiwane przez niego z tej działalności nie mogły być brane pod uwagę przy wyliczaniu wysokości zasiłku przedemerytalnego. Ponadto w ocenie organu odwoławczego w ogóle wątpliwym jest, by R. A. był zatrudniony na podstawie umowy o pracę w zakładzie złotniczym swego syna. Był jedynie osobą współpracującą u swojego syna i z tego tytułu nie może nabyć określonych praw oraz świadczeń, o których mowa w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy. W tej sytuacji brak było podstaw do przyznania R. A. prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160%. Decyzją z dnia 10 listopada 2004 r. nr [...] Starosta [...] mając na uwadze treść art. 37j ust. 1 i 2, art. 6 pkt 6 lit. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 29 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o świadczeniach przedemerytalnych orzekł o przyznaniu R. A. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 14 grudnia 2001 r. w wysokości 120% podstawowej wysokości zasiłku miesięcznie. W odwołaniu R. A. podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia 21 lipca 2004 r. nie jest prawomocna, gdyż złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy utrzymującą w mocy wskazaną decyzję Wojewody [...]. W tej sytuacji R. A. podniósł, iż wydanie przez Starostę [...] zaskarżonej decyzji jest co najmniej przedwczesne i bezprawne. Decyzją z dnia 4 stycznia 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc złożenia przez R. A. wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego był on zatrudniony i osiągnął z tego tytułu wynagrodzenie w kwocie pomniejszonej o składki na ubezpieczenie społeczne wynoszącej 617 zł. Natomiast w okresie od 12/2000 do 11/2001 R.A. nie osiągnął wynagrodzenia lecz tylko przychód z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w łącznej kwocie 14.414 zł. Przepis art. 37j ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uzależnia wysokość zasiłku od osiąganego wynagrodzenia za pracę, a takie wynagrodzenie można uzyskać tylko ze stosunku pracy lub stosunku służbowego i nie może być ono utożsamiane z przychodem uzyskiwanym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Organ odwoławczy podniósł, iż w tej sytuacji elementem, który limituje wysokość przysługującego R. A. zasiłku przedemerytalnego jest tylko jego wynagrodzenie osiągnięte za miesiąc listopada 2001 r. Pomimo tego, że spełnia on przesłanki z art. 37j ust. 3 cytowanej ustawy nie może zostać mu przyznany zasiłek przedemerytalny w wysokości 160% , gdyż wynagrodzenie, o jakim stanowi ust. 4 art. 37j, nie przekraczało 160% wysokości zasiłku. Ponieważ 90% przeciętnej wysokości tego wynagrodzenia osiągniętego w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc wystąpienia o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego jest niższa od 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, R. A. przysługuje zasiłek przedemerytalny w wysokości 120%. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. A. zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 37j ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 grudnia 2001 r. w szczególności poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu zasiłku przedemerytalnego przychodów z tytułu działalności gospodarczej, - naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie władzy publicznej z mocy art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji spełniał przesłanki z art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego zamieszkiwał w powiecie uznanym za zagrożonym szczególnie wysokim bezrobociem, zaś stosunek pracy rozwiązano z nim z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Skarżący podniósł, iż Wojewoda [...] błędnie przyjął, że elementem limitującym wysokość zasiłku przedemerytalnego jest wynagrodzenie przez niego osiągane za miesiąc listopad 2001 r., pominął zaś przychód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej osiągnięty od grudnia 2000 r. do listopada 2001 r. Tym samym organ drugiej instancji uznał, iż w owym okresie skarżący nie otrzymywał żadnego wynagrodzenia. Zdaniem skarżącego przepis art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy należy w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą rozumieć odpowiednie dla nich przeciętne kwoty stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Oznacza to, że Wojewoda [...] naruszył art. 37j powołanej ustawy poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Nadto skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji nie zapewnił mu czynnego udziału w postępowaniu, co skutkuje między innymi wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącego niniejsze postępowanie nie posiada cech pozwalających uznać, że organy administracji publicznej prowadziły je w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania przed Sądem ustalono, iż na decyzję Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 13 września 2004 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 16 maja 2005 r. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia 21 lipca 2004 r. nr [...]. Powyższe orzeczenie uprawomocniło się w dniu 12 sierpnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie było niesporne, że skarżący spełniał przesłanki z art. 37 j ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który określał wysokość zasiłku przedemerytalnego na 160% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1, dla osoby spełniającej określone w tym przepisie warunki. Organy uznały jednak, że skarżącemu nie może zostać przyznany zasiłek przedemerytalny w wysokości 160% , gdyż wynagrodzenie, o jakim stanowi ust. 4 art. 37j, nie przekraczało 160% wysokości zasiłku. Zgodnie z art. 37j ust. 4 cytowanej ustawy, wysokość zasiłku przedemerytalnego nie może przekroczyć 90% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny, i być niższa od 120% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1. Organy administracji naruszyły wskazany przepis z tego powodu, że nie uwzględniły podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej. Wprawdzie powołany przepis mówi o wynagrodzeniu, co zazwyczaj jest łączone ze stosunkiem pracy, jednakże taka literalna wykładnia narusza konstytucyjną zasadę równości. Przy wykładni zastosowanej w niniejszej sprawie przez organy administracji osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą nie otrzymywałyby żadnego wynagrodzenia w rozumieniu art. 37 j ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co sprawiałoby, że otrzymywałyby zasiłek przedemerytalny w wysokości 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych, w odróżnieniu od osób otrzymujących wynagrodzenie, które mogłyby otrzymać ten zasiłek w wysokości 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Takie zróżnicowanie nie jest niczym uzasadnione. W związku z tym art. 37 j ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy należy w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą rozumieć odpowiednie dla nich przeciętne miesięczne kwoty stanowiące podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w niepublikowanym wyroku z dnia 5 sierpnia 2004 r. , sygn. akt 3 II SA/Gd 261/02). Wskazane naruszenie art. 37 j ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało zaniechanie ustalenia przeciętnych miesięcznych kwot stanowiących podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie od grudnia 2000 r. do października 2001 r. Nie można zaś wykluczyć, że kwoty te były tak wysokie, że skarżący otrzymałby zasiłek przedemerytalny wyższy niż 120% zasiłku dla bezrobotnych. W sprawie niniejszej nie ma podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa – w czasie wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji istniała ostateczna decyzja Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 13 września 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 21 lipca 2004 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 19 grudnia 2001 r. w części orzekającej o wysokości przyznanego zasiłku przedemerytalnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji ustali przeciętną miesięczną kwotę stanowiącą podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w okresie od grudnia 2000 r. do października 2001 r. i oceni, czy przyznany skarżącemu zasiłek przedemerytalny przekracza 90% tej kwoty. Skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, organ zaś o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Skarżący w zakreślonym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy i Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w postępowaniu uproszczonym ( art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazać w tym miejscu trzeba, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują "kolejności" wyżej wymienionych postępowań, wobec czego wybór trybu rozpoznania sprawy należał do Sądu.