III SA/Gd 718/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.), Sędziowie WSA Alina Dominiak, WSA Felicja Kajut, Protokolant Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 24 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 września 2005 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 15 września 2005 r. nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) orzekł o wymeldowaniu W. Z. z miejsca pobytu stałego w miejscowości D. nr [...], Gmina [...] w województwie [...]. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy (m.in. zeznania świadków, dokumenty) oraz ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy pozwalają stwierdzić jednoznacznie, iż W. Z. opuścił miejsce swojego stałego pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się; w sprawie bezsprzecznym jest również fakt, iż jego centrum życiowe skoncentrowane jest obecnie w C., gdzie mieszka wraz z żoną i dziećmi. Nadto organ podał, iż w toku prowadzonego postępowania W.Z. nie zgłaszał wniosków dowodowych, ani też nie wnosił zastrzeżeń do zebranego materiału dowodowego. Pośrednio zatem potwierdza to, iż ustalenia dokonane przez organ są właściwe, a postępowanie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i prawidłowy. Stąd też należało uznać, iż w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych; w świetle tego przepisu podmiotem decyzji o wymeldowaniu jest osoba, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] W. Z. wnosząc o uchylenie wydanej decyzji podniósł, iż w materiale dowodowym sprawy pominięto wiele istotnych dokumentów; co więcej, postępowanie dotknięte jest szeregiem nieprawidłowości. Świadczy o nich m.in. jego przedłużenie do ponad dwóch miesięcy, brak określenia rygoru w odniesieniu do niestawiennictwa na rozprawę oraz okoliczność, iż postanowienie wydane przez Wójta Gminy [...] zostało następnie bezzasadnie uchylone przez sekretarza gminy. W ocenie odwołującego przedmiotowe postępowanie w ogóle nie powinno mieć miejsca gdyż nigdy nie wyjeżdżał z D. z zamiarem stałego opuszczenia znajdującego się tam domu. Z kolei powołani świadkowie są osobami, których odwołujący bądź nie widuje bądź z którymi nie utrzymuje żadnych kontaktów. Decyzją z dnia 24 października 2005 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w świetle zgromadzonego obszernego materiału dowodowego sprawy rozstrzygnięcie organu I instancji było w pełni słuszne. Wojewoda [...] podniósł, iż nie kwestionuje faktu przebywania przez odwołującego w dotychczasowym miejscu pobytu stałego, jednakże ma on charakter odwiedzin rodzinnych; nie jest to na pewno centrum życiowe W. Z. Doświadczenie życiowe nakazuje zaś przyjąć, iż w/w zamieszkuje w swoim domu w C. przy [...] wraz z rodziną i to właśnie tam ogniskują się jego wszystkie sprawy życiowe. Odnośnie zarzutów stawianych wydanej decyzji organ II instancji wskazał, iż uchybienia nie miały wpływu na jej treść oraz prawidłowość. Odwołujący jak i jego brat mieli bowiem możliwość wzięcia udziału w rozprawie oraz zaprezentowania swoich racji; nadto W. Z. miał prawo zaznajomienia się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i złożenia ewentualnych wyjaśnień i wniosków dowodowych, z czego jednak nie skorzystał. Tym samym w reasumpcji decyzja organu I instancji znajduje uzasadnienie faktyczne i prawne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. Z. wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji wydanych w prowadzonym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi wskazano, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż postępowanie dotknięte było szeregiem nieprawidłowości. Organ prowadzący postępowanie m.in. nie dał bowiem wiary wywiadowi przeprowadzonemu przez Policję, opierając się z kolei na zeznaniach niewiarygodnych świadków. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje zaś w sprawie niniejszej; podstawę rozstrzygnięcia stanowią więc okoliczności, które, oprócz tych podniesionych w skardze, Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma więc obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/45). Co oczywiste, organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy W orzecznictwie sądowym przyjmuje się nadto, iż jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7/83). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż w następstwie wszczęcia postępowania w dniu 5 lipca 2005 r., niezaskarżalnym postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2005 r. organ I instancji dopuścił dowód z przesłuchania świadków, wskazując m.in. na S. Z. (vide: k. [...] akt administracyjnych), będącego bratem skarżącego. Stosowne wezwanie na rozprawę administracyjną w/w otrzymał w dniu 29 sierpnia 2005 r. (vide: k. [...] akt administracyjnych). Następnie, po stwierdzonym niestawiennictwie na rozprawę, postanowieniem z dnia 8 września 2005 r. uchylono w/w postanowienie w części dotyczącej dopuszczenia dowodu z przesłuchania S. Z. w charakterze świadka. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano zaś (k. [...] akt administracyjnych), iż S. Z. podał, iż "nie może jednoznacznie stwierdzić czy brat przebywa stale pod adresem zameldowania w D. [...]" oraz że "potwierdza zeznania świadków oraz informacje uzyskane z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C.". Mając na uwadze przyjęte kanony prowadzenia postępowania wyjaśniającego w toku postępowania administracyjnego Sąd w składzie orzekającym podnosi, iż organ I instancji powyższymi działaniami naruszył dyspozycję art. 7 i 77 k.p.a. Nie można bowiem wskazać, iż w sprawie w zakresie dotyczącym wyjaśnienia okoliczności faktycznych dołożono należytej staranności. Organ postępowanie wyjaśniające przeprowadził w sposób nieprawidłowy, o czym świadczy m.in. pominięcie w sprawie dowodu z przesłuchania istotnego świadka i jednoczesne powoływanie na się na podawane przez niego niewyjaśnione okoliczności w uzasadnieniu decyzji. Nadto, w ocenie Sądu dokonana ocena materiału dowodowego pozbawiona była cech obiektywizmu. Lakonicznie organ odniósł się do okoliczności podawanych przez skarżącego oraz wynikających z informacji Komendy Powiatowej Policji w C. Naruszono tym samym wymagania określone przez art. 80 k.p.a., a które wprost obligują organ administracji publicznej do dokonania oceny dowodów zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 357). Niezależnie od powyższych uchybień wskazać należy, iż szereg dokumentów wydanych w toku postępowania, w tym orzeczenie w przedmiocie uchylenia postanowienia dowodowego zostały podpisane przez sekretarza gminy (na karcie [...] akt administracyjnych widnieje pieczątka "w zastępstwie"). W aktach sprawy brak jest zaś stosownego upoważnienia wydanego przez Wójta Gminy [...] w oparciu o art. 268a k.p.a. bądź art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w świetle którego wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, w imieniu wójta. Z uwagi na powyższe podnieść należy, iż postępowanie organu I instancji dotknięte było określonymi wadami, które powodują konieczność wyeliminowania wydanej decyzji z obrotu prawnego. Warto również zauważyć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności. Zobligowany zaś, w świetle art. 15 k.p.a., do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ II instancji podtrzymał argumentację oraz rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...], które ze wskazanych wcześniej powodów było błędne. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, a odnoszących się do możliwości prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Okoliczności, na które się bowiem powołuje (np. termin załatwienia sprawy) nie wyłączają możliwości wydania decyzji merytorycznej. Z uwagi zaś na fakt, iż wykazane powyżej uchybienia stanowiły bez wątpienia naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 września 2005 r. nr [...]. W oparciu o art. 152 w/w aktu normatywnego Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu dyspozycji art. 7, 77 i 80 k.p.a.; nadto uwzględnieniu winny podlegać rozważania mające za przedmiot upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu w ustalonym zakresie.